III SA/Kr 835/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. K. S. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego s k a r g ę o d d a l a Decyzją z dnia [...] znak [...], [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071) i art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego (Dz. U. Nr 175, poz.1440 ze zm.) Marszałek Województwa odmówił P. K. S. Sp. z o.o. wypłaty zaległych dopłat do biletów ulgowych zrealizowanych w 1999r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Marszałek wskazał, że samorządy województw do końca 2003r. występowały jako płatnicy należności za wykonane przez Przedsiębiorców przewozy w czasie trwania roku budżetowego, zaś dysponentem środków publicznych pozostawał Skarb Państwa. W dniu [...].1999r. Województwo zawarło z Przedsiębiorstwem umowę w sprawie refundacji dopłat, ze skutkiem od dnia 01.01.1999r. Następnie po uzgodnieniach z dnia [...].1999r. sporządzono aneks do umowy o dopłaty zawartej z przewoźnikiem w dniu [...].1999r. ograniczający wypłatę dopłat tylko do biletów miesięcznych imiennych szkolnych. Jako, że umowa została zawarta na czas określony do 31.12.1999r. zobowiązanym według organu jest Wojewoda. Wskazał organ też, że należy odróżnić obowiązek zawarcia umowy od możliwości jej wykonania. O ile wykonanie zawartych umów tzn. przekazanie przewoźnikom dopłat uzależnione jest od wysokości tych środków finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie, o tyle wysokość tych środków pozostaje bez wpływu na obowiązek zawarcia samej umowy z przewoźnikiem, który spełnia ustawowe wymogi do uzyskania dopłaty. W związku z tym samorządy województw jako podmioty pośredniczące w przekazywaniu dotacji w latach 1999-2003 zawierały z przewoźnikami stosowne umowy, określające szczegółowe zasady przekazywania dopłat, nie mając równocześnie wpływu na wysokość zarezerwowanych na ten cel środków w budżecie państwa. Zobowiązanym do pokrycia kosztów związanych z finansowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przewozów był Skarb Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania P. K. S. Sp. z o. o. (w którym wskazało, że wobec spełnienia ustawowych warunków do wypłaty dopłat do biletów ulgowych Marszałek Województwa winien wypłacić należność i następnie wejść w spór z Wojewodą w ramach regresu jak też to, że postanowienie Marszałka znak [...] z [...] winno być uchylone) decyzją wydaną w dniu [...] znak [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Motywem rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że zgłoszone przez stronę skarżącą roszczenie o wypłatę zaległych dopłat do biletów ulgowych ma charakter cywilnoprawny, bowiem jego źródłem jest umowa cywilnoprawna z [...].1999r. zawarta pomiędzy Marszałkiem Województwa a P. K. S. Sp. z o.o. Wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną prowadzi do umorzenia postępowania. Wniosek o wypłatę dopłat nie stanowił wniosku o wszczęcie postępowania administracyjno - sądowego. Organ I instancji nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie, co do której przepis prawa nie przewiduje jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Co do postanowienia Marszałka Województwa przekazującego podanie według właściwości do wojewody organ wypowiedział się w ten sposób, że etap postępowania nie pozwala na przesądzenie kwestii zgodności z prawem tego postanowienia jak też dodał, że dla rozpoznania odwołania nie ma decydującego znaczenia bezpośrednia koherencja prawna pomiędzy przedmiotowym postanowieniem a decyzja Kolegium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K. S. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji, polemizuje z wykładnią prawa dokonaną przez ten organ w zakresie stwierdzenia, że drogą realizacji roszczenia skarżącego jest droga postępowania cywilnego. Wskazało na treść umowy z [...].1999r. jako na umowę regulującą jedynie techniczno – praktyczną stronę rozliczania dopłat i procedurę ich przekazywania a nie jako na umowę ustanawiającą obowiązek wypłaty dopłat wyrównujących przewoźnikowi straty związane z uwzględnieniem ustawowych ulg na przewozy autobusowe. Wobec tego to nie umowa jest źródłem obowiązku dopłat ale przepis art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego. Nie zmienia tego charakter aneksu do umowy gdyż tyczył się on także procedury przekazywania dopłat. Sama umowa była realizacją obowiązku ustawowego, była warunkiem dokonania dopłat a jej treść wskazuje na brak swobody kontraktowania bowiem warunki zostały Przedsiębiorstwu narzucone przez organ. Skarżący określił to mianem władztwa administracyjnego. Dodatkowymi dowodami przemawiającymi za administracyjnym charakterem sprawy jest administracyjna kontrola urzędu skarbowego wysokości dopłat a także treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16.12.2005r. sygn. akt [...], w którym przesądzono, że sprawa o dopłaty winna być prowadzona w trybie administracyjnym. W dalszej części skargi Przedsiębiorstwo wskazało na bezpodstawność działania Wojewody w zakresie zwrócenia sprawy do Marszałka Województwa mimo wydania przez tego drugiego postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości w dniu [...] i zarzuciło organowi II instancji brak kontroli legalności orzeczenia organu I instancji w tym zakresie. Skarżący wskazał również, że uchylenie decyzji SKO ma na celu wyjaśnienie kwestii: który z organów Samorząd Województwa czy Wojewoda był zobowiązany do wypłaty dotacji za rok 1999, dlaczego uruchomiono środki z państwowej rezerwy budżetowej na zaległe dotacje z roku 2000 i 2001, pomijając rok 1999, dokonania oceny prawnej ustaleń strony rządowej z Sekcją Krajową PKS NSZZ "Solidarność" z 1999r. w przedmiocie ograniczenia wysokości zwracanych dotacji, aneksu z [...].1999r. oraz prawidłowość orzeczenia organów w sytuacji gdy istnieje w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o przekazaniu sprawy do rozpoznania Wojewodzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko o tym, że art. 8 a ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie dopłat. Roszczenie o wypłatę dopłat ma źródło w umowie o charakterze cywilnoprawnej a sprawy z zakresu cywilnoprawnego są przedmiotem postępowania administracyjnego tylko wtedy gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. Wobec tego prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym w sytuacji braku ku temu podstaw prowadzi do umorzenia tego postępowania. Co do zarzutu braku kontroli legalności decyzji organu I instancji wydanej w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne postanowienie organu o przekazaniu sprawy innemu organowi Kolegium wskazało na przepis 110 kpa, który stwierdza, że organem związanym postanowieniem jest jedynie ten organ, który go wydał. W zakresie oceny zwrotu sprawy przez Wojewodę do Marszałka Województwa powołał się na pogląd wyrażony w literaturze prawniczej o braku związania wskazaniem co do właściwości zawartym w postanowieniu o przekazaniu. Odnośnie argumentu o przesądzeniu charakteru przedmiotowej sprawy przez Sąd wydający wyrok z dnia 16.12.2005r. wskazał, że Sąd ten nie przesadził sprawy jednoznacznie. Jedynie w sposób ogólny wypowiedział się, że organ podatkowy ma zawsze obowiązek badać swoją właściwość i w razie ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu zarzuty skargi P. K. S. Sp. z o.o. wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] znak [...] nie znalazły potwierdzenia w świetle przeprowadzonego postępowania. Mając na uwadze regulację art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) iż: sąd rozstrzyga daną sprawę w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy również stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się innych uchybień organu zarówno na gruncie prawa materialnego jak i procesowego. Przechodząc do meritum sprawy – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu decyzji Marszałka Województwa i umorzeniu postępowania była prawidłowa w kontekście zakresu spraw przekazanych do rozstrzygnięcia organom administracyjnym w trybie administracyjnym czyli w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Słuszne jest stanowisko organu o tym, że art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego w brzmieniu na rok 1999 nie stanowił podstawy nie tylko do władczego działania organu administracji publicznej, w postaci wydania w kwestii dopłat postanowienia czy decyzji ale też podstawy do jakiegokolwiek działania organu, które mogłoby stanowić formę działania organu w sferze prawa administracyjnego. Należy wyjść od przepisu art. 104 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepis stanowi inaczej. Na gruncie tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok 17.12.1985r. III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2 tezą, że: stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowy w sprawie zapis nie nakazywał podejmować rozstrzygnięcia w zakresie dopłat w formie decyzji. Nie ustanawiał w ogóle obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w tej kwestii gdyż stanowił jedynie, że koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa oraz, że samorządy województw przekazują przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Skarżący wywodzi wbrew powyższemu, że artykuł 8a w/w ustawy to podstawa do ubiegania się przez niego o wypłatę dopłat wobec organu jakim jest marszałek województwa, co też przekłada się na jego stwierdzenie, że organ winien w oparciu o ten przepis rozstrzygnąć. Stwierdza generalnie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Jest to błędny pogląd gdyż art. 8a jest skonstruowany w ten sposób, iż odsyłając w kwestii zasad przekazywania dotacji do umowy między samorządami województw a przewoźnikami, nie określa, że samorządy województw mają obowiązek przekazać przewoźnikom, wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, albo też nie określa że przewoźnicy mają prawo do ubiegania się o dotacje. A tylko i wyłącznie taka konstrukcja upoważniałaby do stwierdzenia, że przepis ten jest podstawą do rozstrzygnięcia w przedmiocie dopłat, nie tracąc z pola widzenia tego, że nie przewiduje w żadnym zakresie możliwości wydania decyzji. Podstawą do rozstrzygania praw i obowiązków stron w zakresie dopłat między przewoźnikiem a samorządem województwa, jak trafnie wskazał organ II instancji, jest umowa między tymi podmiotami. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że umowa stanowi wyraz dyktatu organu administracyjnego wobec przewoźnika gdyż po pierwsze jest warunkiem otrzymania dopłat wskazanym przez ustawę a z drugiej strony jej treść narzucona jest przez organ administracyjny, co oznacza brak równości stron cechującej stosunek administracyjno – prawny a więc w sumie bardziej nosi cechy stosunku administracyjno – prawnego. Art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego rzeczywiście wskazuje, że warunkiem niejako przekazania dopłat jest m.in. zawarcie umowy między przewoźnikiem a organem samorządu terytorialnego, niemniej jednak nie ingeruje w jej treść poza wskazaniem ogólnie przedmiotu umowy. Zatem przepis ten pozostawia swobodę w kształtowaniu treści umowy. Podnoszone przez skarżącego elementy stanu faktycznego takie jak zmuszenie go do podpisania określonej treści umowy czy aneksu mają podłoże właśnie cywilnoprawne i należy je rozpatrywać w kontekście wad oświadczenia woli na gruncie art. 82 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeksu cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Powyższe skłania do wniosku, że roszczenie P. K. S. Sp. z o.o. ma podłoże cywilnoprawne i należy go dochodzić przed sądem powszechnym. W tym zakresie pogląd organu w całej rozciągłości podziela niniejszy Sąd. Tak samo należy się odnieść do trafności decyzji organu o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej z uwagi nie tylko na brak wskazania tej formy rozstrzygnięcia w przepisach ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego ale przede wszystkim ze względu na wydanie decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych - inaczej rzecz ujmując wydanie jej bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 08.11.1995r., I SA 1690/94, ONSA 1996/4/165, wyrok NSA z 12.05.1995r., II SA 217/94, ONSA 1996/2/91). Nietrafny jest również zarzut skargi, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005r. sygn. akt [...], Sąd przesądził, że w przedmiotowej sprawie właściwa jest droga administracyjna. W wyroku tym uchylając decyzję Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty zaległych dopłat do ulgowych przejazdów, Sąd wyraził pogląd, iż w przypadku gdy podanie zostało wniesione do niewłaściwego organu, nie można umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego. W takiej sytuacji organ winien postąpić zgodnie z przepisami art.170 lub 171 ordynacji podatkowej, w zależności od okoliczności stanu faktycznego. Z faktu powołania w uzasadnieniu wyroku tylko przepisu art.170 0rdynacji podatkowej, nie można wywodzić wniosku, iż tym samym Sad przesądził o trybie administracyjnym jako właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odnosząc się na końcu do argumentu skarżącego natury formalnej czyli do zarzutu procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wbrew prawomocnemu postanowieniu Marszałka Województwa z dnia [...] [...] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości należy stwierdzić, że argument ten nie jest zasadny z uwagi na regulację art. 110 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia albo ogłoszenia, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to brak związania tą decyzją organu II instancji. Pozostałe wątpliwości skarżącego tj. który z organów Marszałek Województwa czy Wojewoda był zobowiązany do wypłaty dotacji za rok 1999, dlaczego uruchomiono środki z państwowej rezerwy budżetowej na zaległe dotacje z roku 2000 i 2001, pomijając rok 1999 leżą wobec dokonanych na gruncie sprawy ustaleń poza zakresem rozpoznania Sądu. Nadto należy w tym miejscu nadmienić, że art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego był przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 25.07.2006r. K 30/04, OTK-A 2006/7/86 stwierdził m.in., że artykuł ten jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji z uwagi na to, że jego mocą zostało nałożone na samorządy wojewódzkie nowe zadanie, któremu wprawdzie towarzyszyły zmiany w podziale dochodów publicznych, lecz zmiany te nie miały charakteru odpowiedniego, czyli takiego, jakiego wymaga art.167 ust.4 Konstytucji. Wyrok ten odnośnie art.8a powołanej ustawy wejdzie w życie w dniu 9 lutego 2008r. (po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw z 2006r. Nr 141 poz.1011 z dnia 8 sierpnia 2006r.) . Rozstrzygnięcie Sądu zawarte w sentencji nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. OTK-A 2006/7/86