III SA/Kr 835/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2008 r. , Nr : [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. znak [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, zawieszono postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej parcelę gruntową pgr 3084 położoną w obrębie O. W podstawie prawnej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu swego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej SKO – wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia 23.02.2007 r. J. B. jako współwłaściciel objętej KW [...] nieruchomości stanowiącej parcelę gruntową pgr 3084, wystąpił o jej rozgraniczenie z nieruchomościami sąsiednimi a to parcelą pgr 2737 obj. KW [...] stanowiącą własność Gminy Miasta i parcelą pgr 3085 objętą KW [...] stanowiącą własność osób fizycznych. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2007 r. wszczął postępowanie o rozgraniczenie między tymi nieruchomościami. Według ustaleń organu I instancji w dniach 2 i 17 listopada 2007 r. geodeta uprawniony przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe, w czasie którego wskazał granice w terenie i spisał protokół graniczny. Nadto organ I instancji stwierdził, że przed geodetą doszło do podpisania ugody w sprawie spornej granicy, a operat rozgraniczenia Nr [...] przyjęty został dnia 16.01.2008 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ I instancji przyjął dalsze ustalenie, że objęta żądaniem wniosku o rozgraniczenie nieruchomość stanowiąca parcelę 3084 zgodnie z metryką ulic wchodzi w Plac [...] (dawniej [...]), a plac ten Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] 1989 r. został zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich (obecnie gminnych). Według ustaleń Prezydenta Miasta, Gmina Miasta celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod plac [...], wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133 poz. 872 ze zm.) decyzji "o przejęciu przez miasto nieruchomości " stanowiącej działkę 3084. Zdaniem organu I instancji wszczęcie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa "własności nieruchomości oznaczonej jako parcela 3084, stanowi, podstawę do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wszczętego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, albowiem do czasu ustalenia, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej pgr 3084, a tym samym stroną postępowania biorącą udział w rozgraniczeniu nie jest możliwe zakończenie postępowania i wydanie decyzji o rozgraniczeniu. Na poparcie swego stanowiska, przytoczył organ treść przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołując się na powyższe okoliczności Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2008 r. wszczęte na wniosek J. B. postępowanie " w sprawie rozgraniczenia parceli gruntowej pgr 3084 ..." zawiesił "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii praw właścicielskich do nieruchomości Nr 3084 zajętej pod drogę publiczną". W uzasadnieniu swego postanowienia, poza wyżej opisanymi okolicznościami Prezydent M. podkreślił, że na wniosek Gminy Miasta Wojewoda postanowił o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia podniesionych przez J. B. zarzutów co do zgodności z prawem urządzenia na działce placu miejskiego. Organ wskazywał, że dla terenu obejmującego parcelę od 28 lutego 2008 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu Śródmieścia Starego Miasta, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z 24.X.2007 r. (Dz. Urzęd. Wojew. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem parcela znajduje się na terenie przeznaczonym na cele dróg pieszych i placu publicznego. W zażaleniu na to postanowienie, nazwanym odwołaniem, J. B. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "wydanie decyzji o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z zawartą ugodą". Składający zażalenie podnosił, że wypisem z księgi wieczystej wykazał, że jest współwłaścicielem parceli 3084, której rozgraniczenia żąda, a fakt wszczęcia postępowania – zresztą zawieszonego – o stwierdzenie nabycia tej działki – nie jest tożsamy ze zmianą właściciela i utratą prawa do czynności związanych z nieruchomością. W dalszych zarzutach zażalenia, kwestionowano ustalenia dotyczące zaliczenia parceli do dróg lokalnych. Podnosił także, iż poprzednia decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego była uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2007 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło ustalenia dalsze. Ustalono, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta parceli 3084 wszczęto jeszcze przed złożeniem wniosku o rozgraniczenie przez J. B. i zostało ono zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia [...] 2006 r. Natomiast pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r., a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia dnia [...] 2008 r. o zawieszeniu postępowania rozgraniczeniowego, Prezydent Miasta wystąpił o podjęcie przez Wojewodę postępowania zawieszonego przed tym organem. Organ odwoławczy ustalił, że składający zażalenie legitymuje się tytułem do współwłasności nieruchomości stanowiącej parcelę 3084 w postaci odpisu z księgi wieczystej Nr [...]. Ustalił dalej, że w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalono przebieg granicy działki 3084 z działką 3085 i z czynności tej spisano protokół oraz akt ugody, a operat z tego rozgraniczenia przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przytaczając brzmienie przepisów art. 29 ust. 1, 33 ust. 1, 31 ust. 4 i 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), Kolegium Odwoławcze uznało, iż w sprawie o rozgraniczenie pojawił się spór dotyczący własności nieruchomości stanowiącej parcelę 3084. W przekonaniu organu odwoławczego Gmina Miasta również przedstawiła dokumenty mające poświadczyć jej prawo własności do tej działki, a wynikające z faktu, że w dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta zajęta była pod drogę publiczną na podstawie wspomnianej uchwały WRN. Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie podzieliło co prawda stanowisko prawne zawarte w decyzji tego Organu z dnia [...] 2007 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, że brak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że parcela 3084 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta, oraz że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzja Wojewody ma charakter deklaratywny i do czasu jej wydania nie można mówić o przejęciu prawa własności Jednakże, istniejący w toku wszczętego postępowania o rozgraniczenie spór czy występujący o rozgraniczenie działki 3084 jest jej właścicielem, stanowi "istotne zagadnienie prawne, którego rozwiązanie daje dopiero możliwość prawną prowadzenia postępowania głównego". Za takie zagadnienie wstępne uznał organ, kwestię ustalenia własności co do parceli 3084, i wskazał, że postępowanie w trybie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy powinno poprzedzać postępowanie z wniosku o rozgraniczenie, a decyzja Wojewody stanowić będzie podstawę do podjęcia postępowania o rozgraniczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie z wnioskiem o jego uchylenie i "nakazanie ukończenia zawieszonego postępowania rozgraniczeniowego" złożył J. B. Skarżący podnosił, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 1 ust. 1, 3, 4, i 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r., a w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko prawne, w nawiązaniu do zarzutów skargi przytoczono pogląd zawarty w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2000 r. IV CKN 28/00 (Lex Nr 303361). Zdaniem Kolegium kwestia własności przedmiotowej nieruchomości musi być jednoznacznie orzeczona i jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wstrzymuje do czasu wyjaśnienia własności wydanie wnioskowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) przedmiotem kognicji Sądu jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sąd – zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona. Jest poza sporem, iż skarżący w księdze wieczystej [...] figuruje jako współwłaściciel nieruchomości stanowiącej pgr 3084 położoną w O., oraz że z wniosku Miasta wszczęte zostało przez Wojewodę postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.) – dalej ustawa z 13.10.1998 r. Na tle tych okoliczności uznały organy, iż toczące się postępowanie – jako wyraz sporu o prawo własności parceli 3084 – stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w trybie przepisów art. 29 in. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2029 z późn.zm.) Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny musi ulec zawieszeniu. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Należy mieć na uwadze, że od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, tj. od dnia 1 stycznia 1965 r. stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 z późn.zm.), materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 kpc wskazuje na właścicieli gruntów sąsiadujących jako podmioty obowiązane do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Przepisy obowiązującej od dnia 1 lipca 1989 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią w art. 29 ust. 1 i 2, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (por. ST. Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80). Ma to istotne znaczenie, gdyż w świetle powyższych regulacji, spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości, może powstać tylko pomiędzy właścicielami (współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami, samoistnymi posiadaczami – chronionymi domniemaniem z art. 341 kc) nieruchomości sąsiadujących ze sobą (na odcinku wspólnej granicy). Na właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazują wyżej powołane przepisy art. 152 i 153 kc jako na podmioty obowiązane do dbałości o stan znaków granicznych i do współdziałania przy rozgraniczeniu. Obowiązek ochrony przez właścicieli lub władających nieruchomościami znaków granicznych powtarza art. 38 ustawy. Również brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy stanowiącego, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron wskazuje, że i w administracyjnej fazie postępowania rozgraniczeniowego stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości, których granice są sporne lub osoby, za którymi przemawia domniemanie, iż takie prawo im służy. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001, Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.) statuuje domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych stanowiąc, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zarazem przepis art. 4 tej ustawy stanowi, że przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Domniemanie prawa wynikające z księgi jest zatem silniejsze od domniemania, iż posiadanie jest zgodne z prawem (art. 341 kc). W razie kolizji tych domniemań, posiadacz nie może skutecznie powoływać się na swoje domniemane prawo. Podkreślił to także Sąd Najwyższy w tezie 1 wyroku z dnia 30 maja 2006 r. IV CKN 28/00 (Lex Nr 303361), do którego w odpowiedzi na skargę odwołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Władanie, a zatem posiadanie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi jedną z przesłanek przejścia z mocy prawa własności takiej nieruchomości. Jednakże w myśl art. 73 ust. 3 podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja Wojewody. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r. IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9 poz. 120, Lex Nr 79844) ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 tej ustawy, stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Oznacza to, iż wynikające względem skarżącego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemanie, iż jest współwłaścicielem nieruchomości, której rozgraniczenia żąda może być obalone wyłącznie ostateczną decyzją wojewody stwierdzającą, że parcela 3084 stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub Gminy Miasta. Wszczęte w tym przedmiocie postępowanie przed Wojewodą – w przypadku nawet jego podjęcia – nie rozstrzyga o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania o rozgraniczenie parceli 3084 z parcelą 2736 stanowiącą własność gminy, gdyż w żaden sposób nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie rozgraniczenia wszczętej z wniosku skarżącego. Ewentualne obalenie domniemania ostateczną decyzją Wojewody prowadziło by co najwyżej do zmiany podmiotowej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić z przyczyn innych niż kwestia prawna, której rozstrzygnięcie w innym postępowaniu warunkuje w ogóle rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie mogą podstawy zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowić względy tzw. ekonomii postępowania. Ewentualne natomiast po rozgraniczeniu ustalenie, iż inicjatorom rozgraniczenia nie służył przymiot własności w dacie rozgraniczenia może stanowić przesłankę do wznowienia takiego postępowania. Z tych przyczyn skarga jest uzasadniona. Na marginesie tego stanowiska Sąd zauważa, iż wniosek o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej parcelę 3084 dotyczył rozgraniczenia z dwoma nieruchomościami stanowiącymi przedmiot odrębnych praw własności. W istocie zatem Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2007 r. wszczął dwa postępowania o rozgraniczenie parceli 3084 z dwoma nieruchomościami. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Zawarta przed uprawnionym geodetą pomiędzy skarżącym jako reprezentującym współwłaścicieli nieruchomości obejmującej parcelę 3084 ugoda z współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej parcelę 2096 i objęta aktem spisanym 17 listopada 2007 r., kończyła spór graniczny między współwłaścicielami tych nieruchomości. Zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. nie mogło zatem dotyczyć postępowania o rozgraniczenie zakończonego ugodą, w którym skarżący reprezentował współwłaścicieli parceli 3084. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).