III SA/Kr 836/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję personalną Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zm.) oraz § 2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 4, poz. 37) po rozpatrzeniu odwołania podporucznika R. P. od decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego, a dotyczącej odmowy przyznania temu funkcjonariuszowi nagrody rocznej za okres służby przygotowawczej - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż zgodnie z treścią powołanego art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz zgodnie z § 2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. nagrody roczne przyznaje się wyłącznie funkcjonariuszom mianowanym na stałe. R. P. został przyjęty do Służby Więziennej z dniem 1 września 1997r. na okres służby przygotowawczej, zaś funkcjonariuszem stałym został mianowany z dniem 1 września 1999r. decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektora Zakładu Karnego i w związku z tym nagroda roczna za okres od dnia 01.091997r. do dnia 31.08.1999r. mu nie przysługuje. Z decyzją tą nie zgodził się R. P., który w skardze z dnia 10 lipca 2000r. wniósł o jej jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 106 w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż - jego zdaniem - z treści art. 29 ust. 7 tej ustawy wynika, że do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W żadnym z tych przepisów nie zaleca się odrębnego traktowania funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej skutkującego wyłączeniem tej grupy funkcjonariuszy z możliwości otrzymania nagrody rocznej. Zdaniem skarżącego brak było zatem przesłanek do odmowy przyznania mu nagrody rocznej. Skarżący wskazał również, iż w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Lublinie, przytaczając takie same argumenty - przyznał w dniu 08.06.1999r. rację funkcjonariuszowi Służby Więziennej ubiegającemu się o nagrodę roczną za okres służby przygotowawczej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przepisy Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej jednoznacznie określają krąg funkcjonariuszy uprawnionych do otrzymania nagrody rocznej, a więc Dyrektor Zakładu Karnego nie mógł podjąć innej decyzji jak tylko odmówić przyznania nagrody rocznej funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej. Kwestia zgodności aktu wykonawczego z ustawą czy Konstytucją pozostaje poza sferą kompetencji organów więziennictwa. Są one zobowiązane do realizacji przepisów wspomnianego Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia [...] zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone do sygn. Akt [...], albowiem w identycznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie Postanowieniem z dnia 3 lutego 2000r. do sygn. Akt II SA/Lu 1151/99 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność 2 ust.1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którego rozstrzygnięcie miało wpływ na wynik tej sprawy. Postanowieniem z dnia 27 września 2007r. sygn. Akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie celem rozpatrzenia pod sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Podstawą prawną przyznania funkcjonariuszowi nagrody rocznej jest art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 61, poz. 283 z późn. zm.) oraz od 2000 roku wydane w oparciu o delegację art. 106 ust. 3 tej ustawy Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2000r. w sprawie określenia warunków przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 119, poz. 1266). Przed wydaniem powyższego Rozporządzenia organy administracyjne stosowały Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz. Urz. MS. Nr 4, poz. 37), które w § 2 stanowiło: "§ 2. 1. Funkcjonariuszom mianowanym na stałe, wykonującym nienagannie obowiązki służbowe przez okres roku kalendarzowego, przyznaje się nagrody roczne. 2. W razie pełnienia służby przez część roku kalendarzowego przyznaje się część nagrody rocznej, proporcjonalnie do liczby dni faktycznego pełnienia służby. 3. Funkcjonariuszom, którzy zostali mianowani w ciągu roku kalendarzowego funkcjonariuszami w służbie stałej, nagrodę roczną przyznaje się według zasad określonych w ust. 2, bez uwzględnienia okresu służby przygotowawczej". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2001r., sygn. akt P 4/00 orzekł, że § 2 ust. 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom służby więziennej jest niezgodny z art. 29 ust. 7 i art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał stwierdził, że "Ustawa upoważniając Ministra Sprawiedliwości do określenia warunków przyznania nagrody rocznej, nie upoważniła go tym samym jednocześnie do samodzielnego określenia (i zróżnicowania) podmiotów uprawnionych do nagrody, nie zdeterminowanego normami ustawy. Nie można bowiem zakładać, że zamiarem ustawodawcy wyrażonym w delegacji ustawowej był zamysł modyfikacji treści norm ustanowionych w niej samej, a więc takich ich zmian, które wypaczałyby pierwotny sens regulacji ustawowej". W konsekwencji zajętego stanowiska Trybunał stwierdził, że "przepis § 2 ust. 1 omawianego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości narusza konstytucyjne wymagania, formułowane w stosunku do aktów wykonawczych wydawanych przez ministrów. Kwestionowany przepis zarządzenia został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie wymogu, który - uwzględniając całokształt regulacji zawartej w ustawie - nie mieści się w tym upoważnieniu. Art. 106 ust. 3 ustawy upoważnił wspomnianego Ministra do określenia jedynie warunków przyznania nagrody rocznej dla funkcjonariuszy służby więziennej, natomiast omawiany przepis zarządzenia ustalił w sposób samodzielny wymóg posiadania wyłącznie stażu służby stałej, eliminując w ten sposób z kręgu osób uprawnionych do nagrody rocznej funkcjonariuszy więziennych służby przygotowawczej. Uregulowanie to wykracza poza zakres pojęcia -warunków" nabycia prawa do nagrody rocznej, które mogą być związane tylko z nienagannym wykonywaniem obowiązków służbowych, nie zaś z trybem mianowania do służby. Przyjęcie stanowiska, że w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w zarządzeniu wykonawczym mieści się także wskazanie grupy funkcjonariuszy (wyznaczonej sposobem mianowania na stanowisko służbowe), którym nagroda może (lub nie) być przyznana, pozostawałoby w sprzeczności z zasadniczym kierunkiem uregulowań ustawy. Przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania mogą stanowić jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, zawierając szczegółowe, a nie zasadnicze elementy regulacji prawnej." W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że "o tym kto jest uprawniony do nagrody rocznej w płaszczyźnie podmiotowej przesądziła sama ustawa w art. 106 ust. 1, zgodnie z którym nagroda przysługuje funkcjonariuszowi, bez względu na to czy jest to funkcjonariusz mianowany na stałe czy na okres służby przygotowawczej.(...) Zasada jednakowego traktowania wszystkich funkcjonariuszy tej służby została ponadto zawarta także we wspomnianym wcześniej art. 29 ust. 7 ustawy, z wyjątkami dopuszczonymi tylko w przypadkach wyraźnie w niej wymienionych (...). Wyjątki te nie obejmują nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawa nie różnicuje uprawnień obydwu wskazanych grup funkcjonariuszy w zakresie nagrody rocznej. Natomiast zróżnicowanie wprowadzone w kwestionowanym przepisie zarządzenia wykonawczego nie może być potraktowane na równi z ograniczeniem wprowadzonym przez samą ustawę". Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że "Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. Kwestionowana regulacja narusza także zasadę państwa prawnego przez takie odstępstwo od uregulowanego w ustawie jednakowego (co do zasady) statusu obu grup funkcjonariuszy, którego nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej". Mając na względzie fakt, że za niezgodny z Konstytucją uznano "zarządzenie", tj. akt prawny nie należący do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, do których - zgodnie z art. 87 Konstytucji - należą Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone decyzje personalne zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc w warunkach art. 156 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a przeto uwzględniając skargę, w oparciu o powołane wyżej przepisy oraz na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł jak w wyroku.