III SA/Kr 838/16

|Sygn. akt III SA/Kr 838/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B (poprzednio B sp. z o.o. w O), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia 31 marca 2016 r. Nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej, , I. uchyla zaskarżoną decyzję,, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz, strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 2120 zł ( dwa tysiące sto, dwadzieścia złotych)., , , I. Decyzją z 31 marca 2015r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm. dalej-k.p.a.), art. 4 pkt 7, 9 i 22, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1, 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. dalej-u.t.d.) oraz Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym- utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] 2015r. nr [...] o nałożeniu na B sp. z o.o. z siedzibą w O kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w zakresie: wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia; bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organ wyjaśnił, że w dniu 28 listopada 2014r. w miejscowości C - D na ul. B inspektorzy inspekcji transportu drogowego podjęli kontrolę autobusu marki IVECO o nr rej. [...] kierowanego przez B. W. Podczas kontroli ustalono, że kierowca wykonuje regularny specjalny transport drogowy osób (przewóz pracowników firmy C w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B Sp. z o.o.). Przewozy regularne specjalne osób do ww. zakładu wykonywane są codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany tj. 06:00, 14:00 i 22:00 oraz w soboty ha godzinę 06:00 na trasie W -G - B – J – J – K – B – C -D. Cała trasa wynosi ok. 30 km. Pasażerowie posiadają bilety miesięczne oraz wysiadają tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Pismem z 1 grudnia 2014r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, oraz poinformował ją o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów, oraz prawie zgłaszania żądań. Spółka pozostawiła powyższe pismo bez odpowiedzi. Pismem z 1 grudnia 2014r. organ l instancji zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa z prośbą o udzielenie informacji, czy stronie wydane zostało zezwolenie na przewozy regularne specjalne osób lub jakiekolwiek zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie W - C-D. Urząd Marszałkowski Województwa udzielił informacji, że ww. przedsiębiorca nie posiada zezwoleń na wykonywanie regularnych i regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych przez Marszałka Województwa. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] 2015r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zarzuciła organowi l instancji naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej tj. zasady legalności oraz zasady zapewnienia stronom prawa do udziału w każdym stadium postępowania, a także naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów. Zdaniem strony organ nie zachował bezstronności wymaganej przepisami art. 77§1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, Spółka domaga się przeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania dowodowego oraz ponownego przesłuchania kierowcy B. W. Nadto zarzucono organowi ukończenie postępowania administracyjnego przed rozpatrzeniem złożonego przez nią wniosku o wyłączenie organu i jego poszczególnych pracowników. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał na wstępie odpowiednie przepisy ustawy o transporcie drogowym i wskazał, że stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 zł do 10.000,00 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 ;oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000,00 zł, zgodnie z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z ustaleń organu l instancji, podczas kontroli drogowej w dniu 28 listopada 2014r. kierowca B. W. nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Podczas przesłuchania w charakterze strony zeznał, że nie posiada zezwolenia oraz wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu osób ani zaświadczenia uprawniającego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego osób. Odnosząc się do zarzutu, że strona nie miała możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, organ II instancji stwierdził, że nie jest on prawdziwy. Organ l instancji w protokole kontroli nr [...] wskazał ilość stwierdzonych naruszeń jak i opisał stan faktyczny przedmiotowej kontroli. Powyższy protokół został przedstawiony kontrolowanemu kierowcy i został po zapoznaniu się z jego treścią przez niego podpisany bez zgłoszenia uwag. Nadto czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym został zapewniony poprzez przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy z pouczeniem o możliwości przedstawienia wszelkich dowodów w sprawie oraz złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała pozostawiając powyższe pismo bez odpowiedzi. Następnie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję administracyjną. Od powyższej decyzji strona zgodnie z przysługującym jej prawem złożyła odwołanie, które jest również formą czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym i daje możliwość przedstawienia wszelkich żądań oraz wyjaśnień celem rozpatrzenia ich przez organ odwoławczy. Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej, organ l instancji działał zgodnie z prawem i granicach prawa, pouczając stronę o przysługujących jej prawach. W opinii organu II instancji zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie w sposób wystarczający potwierdza wykonywanie przez stronę przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Zaznaczono, że okoliczności związane z przewozem zostały opisane w protokole kontroli (nr [...]), który stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76§1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie protokół kontroli został sporządzony w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie kontroli na drodze. Kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał protokół z kontroli bez wnoszenia zastrzeżeń. Obalenie ustaleń kontroli wymagałoby przeprowadzenia dowodu na poparcie twierdzeń strony. Odnosząc się z kolei do wniosku o ponowne przesłuchanie kierowcy B. W. organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek winien zostać oddalony. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 lutego 2014r. (sygn. akt: II SA/Bd 1431/13), który nie uznał za zasadne zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących niewyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i bezpodstawnej odmowy dopuszczenia dowodów wskazanych przez strony. Organ wskazał, że kierowca B. W. był już przesłuchiwany w toku kontroli. Przesłuchiwanie zatem tego samego świadka na te same okoliczności jest bezcelowe. Na marginesie organ wyjaśnił, że złożone w toku kontroli zeznania kierowcy są wiarygodne i organ nie ma żadnych podstaw do tego, aby je kwestionować. Organ w niniejszej sprawie nie widzi potrzeby ponownego przesłuchania kierowcy z uwagi na to, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o inne dowody. Również twierdzenia strony dotyczące rzekomego okazjonalnego charakteru przewozu z dnia kontroli tj. 28 listopada 2014r. uznano za bezpodstawne. Organ odwoławczy podniósł, że strona na wyżej wymienioną okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów. Ponadto powyższe twierdzenia pozostają w sprzeczności z zeznaniami kierowcy złożonymi do protokołu kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego analizując zgromadzony materiał dowodowy podzielił stanowisko organu l instancji, że realizowane przez stronę przewozy drogowe osób (tj. dowóz pracowników firmy C do i z zakładu pracy) bez żadnych wątpliwości mają charakter przewozów regularnych specjalnych. Zgodnie z art. 4 ust. 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - pracowników firmy C), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. Organ odwoławczy zauważył, że za regularnością przewozów w niniejszej sprawie przemawiają też zeznania kierowcy, w toku których wyjaśnił on, iż dowóz pracowników firmy C wykonuje od poniedziałku do piątku w ustalonych godzinach tj. dowóz na trzy zmiany, oraz w soboty na godzinę 06:00. Organ stwierdził zatem, że przewóz wykonywany w dniu kontroli niewątpliwie był przewozem regularnym specjalnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, organ uznał za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone podczas kontroli drogowej ma charakter specyficzny, określony w przepisach szczególnych dotyczących postępowania przed organami Inspekcji Transportu Drogowego - m.in. w art. 73 i 74 u.t.d. oraz w akcie wykonawczym do art. 89 ust. 5 u.t.d. -rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 19 stycznia 2006r. Powyższe przepisy szczególne regulują materię postępowania zarówno w trakcie kontroli jak i po jej zakończeniu, aż do efektu końcowego w postaci wydania decyzji o nałożeniu kar w sposób nieco odmienny od k.p.a. Jednocześnie zaznaczono, że czynności kontrolne i cała procedura postępowania muszą mieć charakter uproszczony w warunkach, gdy zasadnicza część postępowania z założenia odbywa się na drodze, czy w jej okolicach (co już ogranicza np. udział w postępowaniu właściciela przedsiębiorstwa, jeśli jednocześnie nie jest kierującym pojazdem, czy pełnomocnika strony i wyklucza zastosowanie zasad określonych w art. 79 k.p.a.). Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie będzie mieć zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie ww. przepisu ustawy o transporcie drogowym. Gdyby strona znała obowiązujące przepisy prawa i właściwie je stosowała, to nie doszłoby do stwierdzonych naruszeń. Organ nadmienił, że brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. Teoretycznie bowiem przedsiębiorca mógłby powoływać się na okoliczność braku wpływu, czy też niemożności przewidzenia w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę. Pod pojęciem "zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia" trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej (wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2010r., sygn. akt: III SA/Wr 768/09). Nadto przewoźnik profesjonalnie trudniący się przewozem osób powinien znać przepisy obowiązującego prawa i w przypadku stwierdzonego naruszenia nie może zasłaniać się nieznajomością przepisów, czy też brakiem pełnej informacji ze strony organu. II. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w B (poprzednio B sp. z o.o. z siedzibą w O) podniosła następujące zarzuty: naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. do stanu faktycznego nieobjętego dyspozycją tego przepisu, oraz przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 u.t.d. naruszenie przepisów o wyłączeniu pracowników organu (art. 24§1, §3 i §4 k.p.a.), przez zaniechanie rozpoznania wniosku o wyłączenie, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10§1, art. 75§1, art. 79§1 i §2, art. 80 i art. 81 w zw z art. 138§1 i §2 k.p.a. i art. 156§1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie w ślad za organem l instancji twierdzeń o stanie faktycznym pozbawionych oparcia w materiale dowodowym sprawy (w szczególności bezpodstawnego twierdzenia, jakoby skarżący był stroną postępowania), oraz przez odebranie skarżącemu możliwości prezentowania i popierania własnych tez i środków dowodowych pozostających w sprzeczności z wadliwym tokiem wnioskowania organów obu instancji. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Strona skarżąca wskazała, że zdaniem organów (czego jednak nie potwierdzają żadne dowody) kontrolowany kierowca wykonywał przewozy regularne na rzecz skarżącej Spółki pomimo braku stosownego zezwolenia. Nadto niektórzy pasażerowie autobusu - nie wiadomo jednak którzy - mieli posiadać jakieś bliżej nieokreślone bilety miesięczne na przewóz tym autobusem. Biletów tych, co podniosła strona skarżąca, nie ma w aktach sprawy, podobnie jak nie ujawniono w nich żadnych danych osobowych rzekomych pasażerów autobusu. Wyłącznie zeznania kierowcy B. W. w toku kontroli posłużyły organowi l instancji do sformułowania bardzo daleko idących wniosków, których następstwem jest ukaranie Spółki grzywną za wykonywanie przewozów bez zezwolenia i wymaganych zaświadczeń. Zdaniem strony skarżącej ustalony w ten sposób stan faktyczny ma się nijak do rzeczywistości. W toku postępowania skarżący wielokrotnie zwracał się z prośbą o przesłuchanie B. W. z udziałem strony. Przeprowadzenie tego dowodu miało posłużyć wykazaniu dwóch okoliczności, a mianowicie: 1) zaprzeczeniu, aby w chwili zdarzenia kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącej Spółki (co prowadzi do wniosku, że skarżąca nie jest i nie była stroną postępowania-art. 156§1 pkt 4 k.p.a.), 2) zaprzeczeniu faktu wykonywania przez tego kierowcę, na czyjąkolwiek rzecz, przewozów regularnych Odmowa dopuszczenia dowodu sprzecznego z tezą przyjmowaną przez organ jest w swojej istocie przejawem naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 10§1, art. 75§1, art. 79 i art. 81 k.p.a.). Organy obu instancji miały prawo wydać decyzję dopiero po zebraniu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), w danym zaś wypadku wyraźnie i wprost odmówiły jego zebrania. Opisane naruszenie procedury dowodowej przejawia się także na płaszczyźnie prawa materialnego, ponieważ względem strony skarżącej, która nie wykonywała spornego przewozu, nie można było zastosować sankcji przewidzianej w art. 92a u.t.d. ani norm wynikających z art. 87 u.t.d. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 12 grudnia 2016r. sygn. akt: III SA/Kr 838/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 31 marca 2015r. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. dalej-p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi-zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu. Rzeczą pierwszorzędną w sprawie jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość czy istotnie strona skarżąca wykonywała przewozy regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. Zgodnie z tym przepisem wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Naruszenie tego obowiązku, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości od 50,00 zł do 10.000,00 zł za każde naruszenie. Wysokość takiej kary, zgodnie z załącznikiem 3 do ustawy wynosi 8.000,00 zł. W toku kontroli drogowej (potwierdzonej protokołem kontroli nr [...]) stwierdzono, że kierowca strony skarżącej tj. B. W., wykonywał regularny specjalny transport drogowy osób (przewóz pracowników firmy C w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B Sp. z o.o.). Przewozy te wykonywane były codziennie od poniedziałku do piątku na trzy zmiany tj. 06:00, 14:00 i 22:00 oraz w soboty na godzinę 06:00 na trasie W – G – B – J – J – K – B - C-D. Cała trasa wynosi ok. 30 km. Pasażerowie posiadali bilety miesięczne oraz wysiadają tylko na wyznaczonych przystankach autobusowych o określonych porach. Z treści protokołu wynikało zatem, że pasażerowi (pracownicy firmy C) którzy byli przywożeni do zakładu pracy dysponowali biletami miesięcznymi. W odwołaniu od decyzji organu l instancji, strona skarżąca podnosiła, iż okoliczność posiadania przez pasażerów biletów miesięcznych w żadnej mierze nie została wyjaśniona, tzn. który konkretnie z pasażerów czy wszyscy posiadali takowe bilety. Okoliczność ta, w kontekście przyjęcia przez organ, że w sprawie miał miejsce przewóz regularny specjalny była istotną bowiem wyjaśnienie tej kwestii pozwalała na przyjęcie bądź nie, że w sprawie, w rzeczywistości, kierowca B. W. wykonywał przewóz regularny specjalny. Co więcej, w odwołaniu zawarto również wniosek o przeprowadzenie pełnego postępowania, wskazując, że okoliczności sprawy nie zostały prawidłowo wyjaśnione. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77§1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107§1 i §3 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywania przez wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy (11 k.p.a.). Działania organu, który tak naprawdę nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczają się tym samym jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji, czym organ II instancji niewątpliwie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest bowiem zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77§1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną zawartą w art.78 Konstytucji RP, oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu l instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu l instancji. (B.Adamiak [w:] B.Adamiak. J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005r, s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym-co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu l instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ l instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996r., sygn. akt: IV SA 846/95-OSP 1997, z 4, póz. 83). Podkreśla się także zasadnie, iż istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman-glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986r. sygn. akt: III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989r. z 8 s. 147). Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym zakresie zatem Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w zakresie przepisów art. 138§1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z brzmienia art. 145§1 p.p.s.a. wynika z kolei, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyżej zaś naprowadzone uchybienia nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod rozwagę wyżej wskazane uwagi, przeprowadzi rzetelną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) a w szczególności ustali czy rzeczywiście przewożeni pracownicy mieli bilety miesięczne i czy były to bilety strony skarżącej-firmy B (obecnie A Sp. z o.o. w B) czy też innego przewoźnika. Wobec powyższego Sąd biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145§1 pkt lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania w sprawie orzeczono w myśl art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. Na kwotę 2.120,00 zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 320,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego w wysokości 1.800,00 zł określone na podstawie §2 pkt 4 w zw z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r. poz. 1802 ze zm.).