III SA/Kr 839/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 lutego 2014r. nr [ ] w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art.138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. M. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2013 r. Nr [...], znak: [...] orzekającej z urzędu o zmianie danych ewidencyjnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnymi faktycznym: Prezydent Miasta, działając z urzędu, decyzją Nr [...] z [...] 2013 r. znak: [...] orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Nr [...] jednostka ewidencyjna K. Na skutek odwołania D. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2013 r. znak : [...] uchylił w całości zaskarżoną powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że nie wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości brali udział w prowadzonym postepowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 i art. 28 k.p.a. Przeprowadzając ponownie postępowanie Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z [...] 2013 r. znak : [...] orzekł z urzędu o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Nr [...] ewidencyjna K. Zmiana polegała na wydzieleniu w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1567 ha, ulica P, o niejednorodnym stanie prawnym, odrębnych nieruchomości, w wyniku którego powstały nowe działki nr : [...] o pow. 0,0281 ha objęta księgą wieczystą Nr [...] i [...] o pow. 0,1286 ha objęta księgą wieczystą Nr [...] zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 września 2011 r. pod numerem [...]. Odnosząc się do zarzutu, że nie wszyscy właściciele przedmiotowej nieruchomości brali udział w postepowaniu, organ I instancji wskazał, że udało się ustalić jedynie, że M. C., zd. S., B. K. S. zmarły i nie dało się ustalić spadkobierców ustawowych. Pozostałe osoby: Z. G. S., A. M. S., J. H. albo nie figurują w bazach danych albo jest wiele osób o tym samym imieniu i nazwisku. W odwołaniu D. M. zarzuciła organowi, że organ nie wyjaśnił kiedy i na jakiej podstawie w działce [...] o pow.0,1567 ha ul. P o niejednorodnym stanie prawnym wydziela się księgi wieczyste: [...] dla działki [...] o pow. 0,0281 ha i [...] dla działki [...] o pow. 0,1286 ha. Skarżąca zakwestionowała również opracowanie geodezyjne sporządzone przez firmę "A", która w jej ocenie "wykonała robotę na zlecenie Urzędu z polecenia ZIKiT-u pochopnie i niedokładnie". Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał § 44 pkt 2 § 47 ust. 3, § 46 ust. 1 i 2, § 61 rozporządzenia oraz wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone z urzędu i dotyczy zmiany danych ewidencyjnych objętych obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K w zakresie działki nr [...] o pow. 0,1567 ha (ulica P) o niejednorodnym stanie prawnym. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja geodezyjno - kartograficzna, wykonana przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. G., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 września 2011 r. KERG [...], aktualizująca obowiązujący operat ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K (KERG [....] z 31.07.1997r. - mapa ewidencyjna w wersji cyfrowej i numerycznej), jednoznacznie określiła przebieg granic nowych działek nr: [...] i [...] o jednorodnym stanie prawnym, wyodrębnionych w działce nr [...]. W granicach działki nr [...] (ulica P) odtworzono przebieg granic wewnętrznych następujących parcel gruntowych zawierających się w niej: l.kat [...] (odpowiadającej nowej działce nr [...]) objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność osób fizycznych oraz l.kat. [...] i l.kat [...] (odpowiadających nowej działce nr [...]) ujawnionych w księdze wieczystej [...] i stanowiących własność Gminy. W wyniku tego opracowania powstały nowe działki nr: [...] o pow. 0,0281 ha i [...] o pow. 0,1286 ha o jednorodnym stanie prawnym, wyodrębnione z działki nr [...] o pow. 0,1567 o niejednorodnym stanie prawnym, składającej się dotychczas z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] (parcela gruntowa l.kat. [...] powstała z podziału parceli gruntowej l.kat. [...]) i [...] (parcele gruntowe l.kat. [...] i l.kat. [...]). Dokumentacja zawarta w operacie numer [...] oraz dokumentacja źródłowa zgromadzona w aktach sprawy dowodzą, iż powyższa zmiana danych ewidencyjnych w zakresie działki nr [...] była konieczna, ponieważ stan ewidencji, w którym działka ewidencyjna obejmuje obszar niejednorodny prawnie, jest stanem niezgodnym z obecnie obowiązującymi zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce ewidencyjnej działek będących przedmiotem odrębnej własności, należy co do zasady zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia "z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych". Operat [...] sporządzony do celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] spełnia powyższe, gdyż został przyjęty do zasobu, oraz zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzuty nie mogą być uwzględnione również z uwagi na obowiązujące przepisy prawa. Przede wszystkim w księdze wieczystej [...] w dziale I jest ujawniona między innymi parcela gruntowa l.kat. [...] (ogród), w której jako współwłaściciele ujawnieni są: Z. G. S. c. W. i M. w 10/90 cz., M. A. C. c. W. i M. w 10/90 cz., A. M. S. s. K. w 5/90 cz., B. K. S. c. K. w 5/90 cz., J. H. w 30/90 cz., T. L. C. s. W. i W. w 1/120 cz., J. W. C. s. W. i W. w 1/120 cz., W. W. F. c. W. i W. w 1/120 cz., D. G. M. c. W. i W. 1/120 cz., J. L. P. s. E. I H. w 120/1620 cz., T.J. P. s. J. i E. w 24/810 cz., A. E. P. c. J. i E. 24/810 cz., E. M. O. c. L. i B. 24/270 cz. oraz W. R. O. s. L. i B. w 24/540cz. W księdze wieczystej [...] w dziale I ujawnione są parcele gruntowe l.kat: [...] i [...] stanowiące własność Gminy. Dla obrębu Nr [...], jednostka ewidencyjna K założono w 1977 r. operat nowej ewidencji gruntów i budynków i włączono go państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] z dnia 22.06.1977 r. Dotychczasowa ewidencja (parcele gruntowe i budowlane) z częścią kartograficzną w skali 1 : 1000 w całości została zastąpiona nową ewidencją gruntów i budynków (działki) z częścią kartograficzną w skali 1 : 1000, która po obwieszczeniu w Dz. U. Nr 5, poz. 23 stała się obowiązująca. Operatem założenia nowej ewidencji gruntów i budynków [...] parcela gruntowa 1. kat. [...] o pow. 0,0402 ha podzieliła się na: 1. kat. [...] o pow. 0,0074 ha, 1. kat. [...] o pow. 0,0281 ha i 1. kat [...] o pow. 0,0047 ha. Parcela l.kat. [...] o pow. 0,1202 ha podzieliła się na [...] o pow. 0,1063 ha i [...] o pow. 0,0077 ha. Ul. P w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Nr [...], jednostka ewidencyjna K została oznaczona jako działka ewidencyjna numer 256 o pow. 0,1562 ha (obecnie [...] o pow. 0,1567 ha). Operatem technicznym S -[...] z 20.10.1983r. dokonano pomiaru kontrolnego granic ww. działki (ulicy P). Wyniki pomiaru skartowano na mapie zasadniczej (skala 1:500), ewidencyjnej (skala 1:1000) katastralnej (skala 1:1000). Stwierdzono zgodność terenu z mapą. Sporządzono wykaz synchronizacyjny (równoważnik ) dla działki nr [...] obręb [...] składającej się z parcel gruntowych l.kat.: [...], [...] i [...]. Operatem technicznym [...] dokonano aktualizacji powyższego wykazu dla działek nr [...] i [...] wyodrębnionych z działki nr [...] obręb [...] - ulicy P zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykazy synchronizacyjne nawiązują do ustanowionych stanów prawnych nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych: [...], [...]. Z kolei za podstawę wpisów, stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) dane z rejestru nieruchomości tj. ewidencji gruntów stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I - O zawierającym oznaczenia nieruchomości na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba, ze odrębne przepisy stanowią inaczej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie D. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że nie wszyscy właściciele zostali powiadomieni o przedmiotowym postępowaniu oraz podniosła, że ma wiele zastrzeżeń do dokonanego przez organ podziału. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci strony administracyjnego, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony stanowi oczywistą przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowe postepowanie prowadzone było przez organ z urzędu, zatem stronami postepowania powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości objętej księga wieczystą [...], w której dziale I ujawniona jest między innymi parcela gruntowa l.kat. [...] (ogród). W dziale II tej księgi, jako współwłaściciele ujawnieni są: Z. G. S. c. W. i M. w 10/90 cz., M. A. C. c. W. i M. w 10/90 cz., A. M. S. s. K. w 5/90 cz., B. K. S. c. K. w 5/90 cz., J. H. w 30/90 cz., T. L. C. s. W. i W. w 1/120 cz., J. W. C. s. W. i W. w 1/120 cz., W. W. F. c. W. i W. w 1/120 cz., D. G. M. c. W. i W. 1/120 cz., J. L. P. s. E. I H. w 120/1620 cz., T. J. P. s. J. i E. w 24/810 cz., A. E. P. c. J. i E. 24/810 cz., E. M. O. c. L. i B. 24/270 cz. oraz W. R. O. s. L. i .B w 24/540 cz. Organ I instancji nie ustalił jednak prawidłowo kręgu stron postepowania, gdyż jako strony postepowania organ ustalił jedynie te osoby, których adresy znał, natomiast odnośnie pozostałych stron ograniczył jedynie do stwierdzenia, że M. C., zd. S., B. K. S. zmarły i nie dało się ustalić spadkobierców ustawowych, zaś pozostałe osoby: Z. G. S., A. M. S., J. H. albo nie figurują w bazach danych albo jest wiele osób o tym samym imieniu i nazwisku. Tymczasem art. 34 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej w takich sytuacjach do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Organ w przedmiotowym postepowaniu nie podjął nawet próby poszukiwania następców prawnych zmarłych osób jak również ustalenia czy Z. G. S., A. M. S., J. H. nadal żyją, w celu zapewnienia im możliwości udziału w przedmiotowym postepowania. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, aby organy podejmowały w sprawie jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie wskazanych niejasności i ustalenie kręgu współwłaścicieli działek ich następców prawnych bądź aktualnych adresów. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie postanowienia przez Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, Kabat A. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt. III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., sygn. akt. III SA 1795/95, LEX nr 29916 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt. II OSK 496/05 NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07, WSA w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 148/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 127/08, WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 14/08, wszystkie wyroki dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy przepis nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów skarg, a która byłaby przedwczesna na tym etapie postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.