III SA/Kr 841/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. O. - Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Skarżący P. W. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2008r. nr [...], wydane na podstawie art.134 kpa, w którym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Pismem z dnia 22 lutego 2008r. znak [...] adresowanym do skarżącego P. W. Prezydent Miasta zawiadomił skarżącego o odmowie przyznania zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A w K., poza obowiązującymi procedurami wynikającymi z uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej, albowiem brak podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Powyższe pismo skarżący potraktował jako decyzję administracyjną Prezydenta Miasta odmawiającą uregulowania stanu prawnego zajmowanego lokalu i wniósł odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu m.in. wnosił o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i wydanie decyzji nakazującej uregulowanie pobytu w przedmiotowym lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Odmowa przyznania lokalu komunalnego należącego do mieszkaniowego zasobu Gminy, oparta o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2007r. nr [...] nie odbywa się w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym Kolegium nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości odmowy zawarcia umowy najmu. Organ I instancji nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, tym samym strona nie mogła skutecznie złożyć środka zaskarżenia tj odwołania od decyzji, zachodziła zatem konieczność wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniósł P. W. zarzucając, że Kolegium błędnie przyjęło, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną. Nie jest więc prawdą, że organ I instancji odmawiając uregulowania pobytu w zajmowanym lokalu zastępczym nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, właśnie o tę decyzję naliczany jest czynsz za bezumowne użytkowanie lokalu przy ul. A. Stąd też skarżący wnosił o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Nadto Kolegium wyjaśniło, że nie badało prawdziwości informacji zawartych w piśmie o braku możliwości przyznania skarżącemu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy, albowiem postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest rozstrzygnięciem formalnym, a w jego trybie nie jest możliwe weryfikowanie innych niż dopuszczalność drogi odwoławczej okoliczności. W piśmie z dnia 22 listopada 2009r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, a nadto podniósł, że skoro skarżący decyzją z dnia [...] 1984r. uzyskał przydział mieszkania położonego wówczas przy ul. B, które to mieszkanie musiał opuścić i w oparciu o umowę najmu lokalu socjalnego zawartą na czas oznaczony od 2 X 2003r. do 2 X 2006r. zamieszkał przy ul. A , a w międzyczasie pierwotny lokal został wynajęty, to w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o zmianie przedmiotu decyzji pierwotnej. Okoliczność, iż w międzyczasie, tj. od wydania decyzji pierwotnej do czasu obecnego – tryb przyznawania prawa do lokali mieszkalnych uległ zmianie – nie może przekreślić zasady, ze decyzja może być zmieniona, uchylona, uznana za nieważną – tylko w formie decyzji. Reasumując pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sprawie zachodzą dwie grupy przesłanek do kontynuowania postępowania przed Sądem, pierwsza to konieczność zmiany pierwotnej decyzji, a to z uwagi na brak mieszkania decyzją objętego, a druga to bezczynność właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnienia wymaga stan prawny dotyczący zasad najmu lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy. Mianowicie ustawą z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało uchylone prawo lokalowe z 1974r., a wraz z nim szczególny tryb najmu. Dotychczasowy najem lokali, który powstał na podstawie decyzji administracyjnej z mocy ustawy przekształcił się w najem na podstawie umowy. Wprowadzono zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 uchyla ustawę z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, odnośnie zaś gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera szczegółową delegację w art. 21. I tak art.21 ust.1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia: 1) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. kontynuuje przyjętą w 1994r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Również w orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97) w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) " OSNP 1998/7/200 Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. (I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art.3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa ) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Natomiast kwestią bezsporną jest, że zmiana stanowiska w orzecznictwie zapoczątkowana wskazaną uchwałą nie oznacza, że w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy organ może wydawać decyzje administracyjne. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym brak jest bowiem podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych, a tym samym podstawy prawnej do wnoszenia odwołania od decyzji, a w konsekwencji możliwości rozpoznania odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Obowiązująca w Krakowie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. nie zawiera i nie może zawierać podstawy prawnej do wydawania decyzji w sprawach najmu lokali mieszkalnych. Stąd też błędne przyjęcie przez skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja administracyjna, a w konsekwencji wniesienie odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowodowało, że Kolegium nie mogąc rozpoznać odwołania z uwagi na brak decyzji administracyjnej prawidłowo wydało postanowienie w którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Stąd też mając powyższe na uwadze, skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Równocześnie Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r., to organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy w danej sprawie wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu np. pisemne zawiadomienie strony, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, podpisane z up. Prezydenta, może stanowić czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jednak wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone we zwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności , do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący błędnie przyjął, że w sprawie wydana została decyzja administracyjna i żądał rozpoznania odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego, w takim stanie prawnym Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił, o kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 powołanej ustawy.