III SA/Kr 842/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę na wniosek S. K. postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 r , sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008r sygn. akt [...] , którym orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r znak [...] upoważniającego geodetę do wykonania czynność ustalenia przebiegu granicy między wskazanymi tym postanowieniem nieruchomościami. W podstawie prawnej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej SKO ) powołano m.in. przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 , art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej kpa ) , oraz art. 2 i art. 17 ust.1 ustawy z 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2003 Nr 198 , poz. 1295 ) . Uzasadniając swoje postanowienie z dnia 11 lipca 2008r Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia . Dnia 29 maja 2008 r do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , za pośrednictwem Wójta Gminy wpłynął wniosek S. K. z dnia 20 maja 2008 r , w którym z powołaniem na przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r znak [...] , którym z powołaniem się na przepis art. 31 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniono geodetę M. O. do wykonania czynności ustalania przebiegu granicy nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Z. gmina S. pomiędzy działką ewidencyjną Nr [...] , a działkę ewidencyjną [...] . Uzasadniając swój wniosek S. K. podnosił , że postanowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Wójta Gminy z [...] 2006 r. znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek S. i M. Ś. o rozgraniczenie nieruchomości własności wnioskodawców stanowiącej działkę ewid. [...] z nieruchomością stanowiącą działkę ewid. [...] stanowiąca współwłasność S. i M. K. S. K. podnosił dalej , że wszczęte postanowieniem z [...] 2006 r postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2007 r ( znak [...] ) a na skutek sprzeciwu prokuratora , postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r znak [...] , zostało wznowione postępowanie o rozgraniczenie opisanych nieruchomości. Zdaniem składającego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r , organ kontynuuje postępowanie bez uprzedniego przeprowadzenia czynności wyjaśniających dopuszczalność i celowość rozgraniczenia , oraz zmierza do przywrócenia naruszonego wadliwą decyzją z [...] 2007 stanu prawnego na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...] 2008 r z powołaniem na przepis art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kpa odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r . Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko , że w odniesieniu do postanowienia Wójta Gminy , opartego na przepisie art. 31 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne upoważniającego geodetę do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nie ma zastosowania tryb postępowania o stwierdzenie nieważności . Organ wskazał , że powołany przepis nie nakłada obowiązku upoważnienia geodety w formie zaskarżalnego postanowienia i ustawa nie przewiduje zaskarżalności takiego postanowienia. W świetle art. 126 kpa do postanowień , od których nie przysługuje zażalenie nie stosuje się m.in. przepisów art. 156- 159 kpa , a więc przepisów regulujących m.in. postawy i tryb stwierdzenia nieważności. Wskazano , że zgodnie z art. 142 kpa postanowienie na które nie służy zażalenie , może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. K. podtrzymał argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności , uzupełnioną zarzutem , że wydane postanowienie dubluje postanowienie z dnia [...] 2006 r , którym również upoważniono innego geodetę do czynności ustalenia przebiegu granic w sprawie zaskarżonej decyzją z [...] 2007 r , a w oparciu o postanowienie Wójta z [...] 2008 r w przedmiocie wznowienia postępowania , obecnie postępowanie jest kontynuacją rozgraniczenia , które kwestionuje . Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach postanowienia z dnia 11 lipca 2008 r podzieliło stanowisko prawne zawarte w postanowieniu tego organu z dnia [...] 2008 r wydanym w innym składzie , czemu dało wyraz rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie SKO . Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , podkreślono , iż postanowienie Wójta z dnia [...] ,, 2007 ‘’ r. upoważniało geodetę do wykonania czynności w sprawie zakończonej decyzją rozgraniczeniową z [...] 2007 r. Natomiast postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane w ramach wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] 2007 r i nie jest tożsame z postanowieniem wyznaczającym geodetę w postępowaniu zakończonym tą decyzją . Podkreślono , iż to S. K. kwestionował prawidłowość czynności wykonanych przez uprzednio upoważnionego geodetę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2007 r i stąd we wznowionym postępowaniu , które nie jest kontynuacją poprzedniego , lecz nowym postępowaniem administracyjnym , postanowieniem z dnia [...] 2008 r upoważniono do wykonania czynności innego geodetę . Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. K. - dalej skarżący - z wnioskiem o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r , [...] . Skargę oparto na zarzucie błędnej wykładni art. 31 ust. 1 z pominięciem przepisu art.30 ust.3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 149 § 2 i 151 § 1 kpa przez przyjęcie , że wznowienie postępowania powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego . Zdaniem skarżącego postanowienie z dnia [...] 2008 r jest aktem administracyjnym wydanym bez podstawy prawnej na etapie wznowienia postępowania i podlega stwierdzeniu nieważności . W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 28.11. 2008 r opisał skarżący przebieg dotychczasowych czynności geodety wyznaczonego postanowieniem z [...] 2008 r , oraz opisał zarzuty jakie stawia granicy ustalonej przez poprzedniego mierniczego . Samorządowego Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 z późn.zm. ) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa p.p.s.a. - sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Przedmiotem sprawy wyznaczającym granice kontroli zaskarżonego postanowienia jest żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r znak [...] , którym upoważniono geodetę M. O. do czynności ustalenia przebiegu między działkami ewidencyjnymi Nr [...] , a działką ewidencyjną [...] w postępowaniu o rozgraniczenie zakończonym decyzją Wójta Gminy z [...] 2007 r , a wznowionym na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowieniem tego organu z dnia [...] 2008 r. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku , że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności jest zgodna z prawem , co skargę czyni bezzasadną . Należy przypomnieć , że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji regulowana przepisem art. 156 i nast. ustawy kodeks postępowania administracyjnego – dalej kpa – należy do tzw. trybów nadzwyczajnych , z których każdy ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości. Tryby te , a zwłaszcza stwierdzenie nieważności , czy wznowienie postępowania nie mogą być stosowane wzajemnie w jednym postępowaniu . O ile celem wznowienia postępowania jest weryfikacja decyzji , przez ponowne – w określonych ustawą warunkach - rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną , o tyle stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych określonymi ustawą wadami materialnoprawnymi , a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Samo jednak wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia nie powoduje automatycznie przewidzianego art. 61 § 4 kpa skutku w postaci wszczęcia takiego postępowania . Przepis bowiem art. 157 § 3 kpa przewiduje , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji , następuje w drodze decyzji , a gdy żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia - stosownie do przepisu art. 126 in fine – w formie postanowienia . Powyższa regulacja oznacza , że właściwy wg. art. 157 § 1 kpa organ wyższego stopnia – w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( art.17 pkt 1 kpa ) – dokonuje oceny , czy nie zachodzą podmiotowe lub przedmiotowe przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Podmiotową przeszkodę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności stanowi np. brak po stronie podmiotu , który tego żąda przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa . Niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zachodzi przykładowo w sytuacji , gdy żądanie oparte zostało na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innego trybu postępowania lub dotyczy takiej formy działania administracji publicznej , która nie ma charakteru decyzji ( np. ugody administracyjnej , umowy , zaświadczenia , czynności materialno- technicznej ) , czy postanowienia , względem którego takie postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie bowiem z art. 126 kpa tylko do postanowień , od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156 – 159 kpa , a więc dotyczące podstaw i trybu stwierdzenia nieważności decyzji , z tym , że zamiast decyzji , wydaje się , postanowienie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie tego Organu odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r w przedmiocie upoważnienia oznaczonego geodetę do czynności ustalania przebiegu granicy , oparte jest właśnie na przesłance przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie , gdy kodeks tak stanowi. Według przepisu art. 142 kpa , postanowienie na które nie służy zażalenie , strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji . Wymieniona w art. 141 § 1 kpa reguła dopuszczalności zażalenia na postanowienia tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie ma odpowiednie zastosowanie do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie szczególnych przepisów , w których , w toku postępowania organy wydają postanowienie. Dopuszczalność , ich zaskarżenia winna wynikać z wyraźnego przepisu . Postępowanie przed organami administracji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ). Z uregulowań zawartych w tej ustawie wynika , że merytoryczne zakończenie sprawy w następstwie rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym możliwe jest albo w drodze ugody ustalającej przebieg granic , mającej moc ugody sadowej , albo w drodze decyzji o rozgraniczeniu , która staje się ostateczna , jeżeli w określonym terminie strona nie zażądała przekazania sprawy sądowi powszechnemu . Przepis art.31 ust.1 ustawy przewiduje , że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta , ( burmistrza , prezydenta miasta ). Nie ma zatem wątpliwości , iż organ kompetentny do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości a więc wójt ( prezydent miasta , burmistrza ) jest obligowany do upoważnienia określonego geodety do wykonania czynności ustalania przebiegu granic. Zgodnie z art. 33 ust.2 pkt 1 organ - przed podjęciem decyzji - dokonuje też oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę . Ustawa nie reguluje formy aktu w jakiej nastąpić ma upoważnienie geodety do wykonywania tych czynności. Niewątpliwie formy tej nie stanowi decyzja , gdyż decyzja określa prawa i obowiązki stron w sferze prawa materialnego oraz rozstrzyga o istocie sprawy. Natomiast , istota postanowień sprowadza się do tego , iż są wydawane w toku postępowania , z reguły go nie kończą , mają charakter zewnętrzny i rozstrzygają o prawach czy obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania . Orzecznictwo i piśmiennictwo dopuszczają wydawanie przez organ administracji publicznej postanowień w toku postępowania , także w tych sytuacjach , gdy brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia . ( Por. M. Jaśkowska , A. Wróbel Komentarz do art. 123 kpa Zakamycze 2005 ) . Z tych względów mimo , iż ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje formy postanowienia co do upoważnienia geodety przez wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) do wykonania czynności ustalania przebiegu granic , przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , iż forma ta była dopuszczalna i prawidłowa , wobec wznowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy o rozgraniczenie z dnia [...] 2007 r , - zdaniem Sądu - nie narusza prawa . Podkreślić trzeba , iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa formę postanowienia przybiera m.in. wyłączenie pracownika czy powołanie biegłego ( Por. B. Adamiak , J. Borkowski , Komentarz do KPA , Wyd. 3 , C.H. Beck 2000 str.488 in . ) , mimo , że przepisy kpa wprost dla tych czynności takiej formy nie określają . Zgodne ze stanem prawnym jest natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , iż żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na akt – postanowienie - w przedmiocie upoważnienia przez wójta ( burmistrz , prezydenta miasta ) oznaczonego imiennie geodety do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. Trafne jest zatem stanowisko zaskarżonego postanowienia , iż zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wynikająca z art. 126 kpa w zw. z art. 31 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – co do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia upoważniającego geodetę do czynności ustalania przebiegu granic. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r , znajduje zatem oparcie w przepisie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Z tej przyczyny , poza granicami sprawy będącej przedmiotem rozpoznania pozostawały te okoliczności , które skarżący podnosił jako mające dowodzić , iż zachodzi podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .