III SA/Kr 847/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Halina Jakubiec AWSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Wojewoda uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2006 r., znak: [...] o wymeldowaniu J. R. z miejsca stałego pobytu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji kasacyjnej Wojewoda zwrócił uwagę, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania i świadków było konieczne z uwagi na istotne rozbieżności co do przesłanki odpuszczenia przez J. R. miejsca stałego pobytu. Uczestnictwo w rozprawie M. R. jak i J. R. było więc konieczne i umożliwiłoby im wypowiedzenie się w sprawie i ustosunkowanie się do wzajemnych oświadczeń, zeznań świadków, skonfrontowanie i zweryfikowanie podawanych przez uczestników okoliczności co do dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez J. R. miejsca stałego pobytu. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ I instancji Wójt Gminy w dniu 2 lutego 2007 r. zawiadomił o rozprawie administracyjnej, wezwał na nią strony oraz świadków. Ponownie wezwał na rozprawę w dniu 9 lutego 2007 r. i następnie ją przeprowadził w dniu 15 lutego 2007 r. Pismem z dnia 16 lutego 2007 r., znak: [...], Wójt zawiadomił, na podstawie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do poszczególnych dowodów, zgłoszenia żądań, uwag. Zawiadomienia to zostało doręczone J. R. w dniu 20 lutego 2007 r., a M. R. w dniu 19 lutego 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r., znak: [...], Wójt Gminy zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie wskazując w jego uzasadnieniu, że 16 lutego 2007 r. J. R. złożył pozew do Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny o ochronę naruszonego posiadania budynku w K. W. przy ul. [...] 18, co zostało potwierdzone pismem Sądu Rejonowego z 26 marca 2007 r., sygn. akt: [...]. Wójt wskazał, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym zawieszenie jest uzasadnione. Postanowienie to zostało doręczone skutecznie zarówno M. R. jak i J. R. Postanowieniem z dnia [...] 2008 r., znak: [...], Wójt Gminy podjął uprzednio zawieszone postępowanie. Wskazał w jego uzasadnieniu, że w dniu 8 maja 2008 r. otrzymał z Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny odpowiedź o zakończonych postępowaniach w sprawie dopuszczenia do współposiadania oraz sposobu użytkowania części nieruchomości z powództwa J. R. przeciwko M. R. Zawieszenie postępowania na czas rozstrzygnięcia sądowego stało się więc bezprzedmiotowe. Także i to postanowienie zostało doręczone M. R. i J. R. W tej samej dacie, [...] 2008 r. Wójt Gminy wydał decyzję, znak: [...] i na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych) orzekł o wymeldowaniu J. R. z miejsca stałego pobytu. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy wskazał, że z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, zeznań stron, zeznań świadków, w tym zeznań sołtysa K. W. i kontroli dyscypliny meldunkowej dokonanej przez Komisariat Policji wynika, że J. R. nie mieszka w miejscu stałego pobytu i nie posiada tam rzeczy osobistych. J. R. sam zeznał, że nie posiada do tego lokalu kluczy. Organ wskazał, że od około 15 lat mieszka on pod innym adresem, a mianowicie przy ul. [...] 15 w T., co potwierdzają dokumenty urzędowe zameldowania go na pobyt czasowy. Pod adresem ul. [...] 15 w T. mieszka on z drugą żona i dwójką dzieci i tam też zostało skoncentrowane jego centrum życiowe, co potwierdzili świadkowie. Wójt podniósł, że J. R. miejsce stałego pobytu w K. W. opuścił już 18 kwietnia 1988 r. i był wymeldowany w związku z przebywaniem w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Po przyjeździe z tego kraju w kwietniu 1991 r. dokonał zameldowania na pobyt stały, a od dnia 23 kwietnia 1991 r. do dnia 15 sierpnia 1992 r. zgłosił wyjazd do Kanady. Po powrocie z Kanady zgłosił już pobyt pod adresem przy ul. [...] 15 w T. Świadczy to jednoznacznie, zdaniem organu I instancji, o fakcie dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu pod adresem ul. [...] 18 w K. W. przez J. R., zaś próby dochodzenia praw na drodze postępowania sądowego o naruszenie posiadania przez odwołującego się nie są istotne, albowiem z informacji Sądu Rejonowego wynika, że postępowanie zostało prawomocnie zakończone zwrotem pozwu. Wojewoda decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. R. od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji, uchylił tę decyzję Wójta Gminy z [...] 2008 r., znak: [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda podniósł, że organ I instancji podejmując w dniu 8 maja 2008 r. zawieszone uprzednio postępowanie w sprawie wymeldowania J. R. z miejsca stałego pobytu, w tym samym dniu wydał kwestionowaną decyzję nie dając tym samym stronom możliwości zapoznania się przed jej wydaniem z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Naruszył więc, w ocenie Wojewody, organ I instancji zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne w zakresie stosowania artykułów: 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ I instancji powinien naprawić powstałe uchybienia i uczynić zadość wszystkim wymogom proceduralnym, a także unikać błędów pisarskich w treści decyzji. Wskazał też, na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach można prostować błędy pisarskie oraz przypomniał o konieczności zamieszczania w decyzjach pieczęci urzędowej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. R. W treści jej podniosła, że J. R. gra na zwłokę, nieustannie się odwołuje, co powoduje uchylenie decyzji o wymeldowaniu i przekazanie sprawy znowu do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że Wojewoda uchyla decyzję w czasie, kiedy J. R. nachodzi ją z Policją oraz kiedy składa pozew do sądu cywilnego. Podniosła, że w wyroku sądu cywilnego stwierdzono, że jest to dom jednorodzinny i nie mogą w nim mieszkać dwie rodziny, na dodatek bardzo skłócone. Podkreśliła, że Wojewoda nie zauważył dokonanych ustaleń organu I instancji, a w szczególności tego, że J. R. mieszka od 1993 r. przy ul. [...] w T., że od 1979 r. do 1993 r. przebywał w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej, że po powrocie złożył pozew o rozwód i wyprowadził się, że zakupił dwa domy przy ul. [...] w T., że założył drugą rodzinę i wyparł się wspólnych dzieci, z którymi nie kontaktuje się i nimi nie interesuje. Skarżąca stwierdziła, że całe to postępowanie to "przepychanka" i wniosła o podjęcie ostatecznej decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesionych. Art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), daje organowi odwoławczemu kompetencje do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcia sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tego rodzaju decyzja kasacyjna może by więc wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowania z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego t.j., gdy w ogóle nie przeprowadził on postępowania wyjaśniającego lub gdy go przeprowadził lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda, działający jako organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału stron postępowania w toczącym się postępowaniu poprzez wydanie w tej samej dacie postanowienia o podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania i decyzji co do meritum sprawy bez wcześniejszej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i ustosunkowania się do zgłoszonych żądań. Nie negując wagi i wpływu tego rodzaju naruszenia w postępowaniu administracyjnym, trzeba zauważyć jednak, że w niniejszym przypadku sprawa jest nieco odmienna. Wojewoda nie zauważył bowiem, że organ I instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem stron i świadków na okoliczność charakteru opuszczenia miejsca stałego pobytu przez J. R., pismem z dnia 16 lutego 2007 r., znak: [...], zawiadomił strony o uprawnieniu zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie i możliwości ustosunkowania się do nich. Prawdą jest, że w tym samym dniu wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i wydał też decyzję merytoryczną, co nie jest działaniem poprawnym. Nie mniej jednak, co należy zauważyć, po zawiadomieniu z art. 10 k.p.a., a więc po dacie 16 lutego 2007 r., organ I instancji żadnych dowodów już nie przeprowadzał, a postanowienia o zawieszeniu i podjęciu zawieszonego postępowania zostały skierowane do stron i strony o nich wiedziały. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można się w tego rodzaju działaniu organu I instancji dopatrzeć naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Naruszenie tego rodzaju zasady musi mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uchybienia organu I instancji polegające na wydaniu w tej samej dacie dwóch aktów administracyjnych: postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i decyzji co do istoty sprawy, przy uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie przeprowadzania żadnego dodatkowego dowodu, nie miało wpływu istotnego na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że Wojewoda nie wskazał, co jeszcze ma ustalić organ I instancji i co mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a co dotychczas nie zostało przez ten organ przeprowadzone i ustalone, a więc jakie okoliczności wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i to co najmniej w znacznej jego części, a więc wyjaśnienie jakich okoliczności przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a którego nie mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. Sąd podkreśla, że decyzja z art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały ujęte w treści tego przepisu. Zdaniem Sądu, brak wskazań organu odwoławczego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia co do konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy orzeka więc ponownie w zakresie w jakim czynił to organ pierwszoinstancyjny. Organ odwoławczy przede wszystkim ma kompetencje merytoryczne, zaś podejmowanie decyzji uchylających decyzje organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od tej reguły. W sytuacji, gdy brak jest powodów do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy nie może się uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się w pełni należy więc z poglądem wyrażonym w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1101/06, publik. w Lex nr 328575, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł - jak w sentencji wyroku.