III SA/Kr 848/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy wydania K. O. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A." K. O. zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów " dla punktu skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 5 w K. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: K. O. w dniu 20 stycznia 2006r. wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla punktu skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 5 w K. Pismem z dnia 6 lutego 2006r. organ wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie wskazanych dokumentów w tym pozwolenia na użytkowanie obiektu lub zaświadczenia Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 07.07. 1994r. Prawo budowlane zostało zakończone. W odpowiedzi na wezwanie K. O. złożył w dniu 16 lutego 2006r. pismo stanowiące uzupełnienie wniosku wraz załącznikami w tym umową dzierżawy terenu przy ul. [...] 5 w K. , oraz zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2006r. o wszczęciu w dniu 20 grudnia 2005r. na wniosek K. O. postępowania w sprawie budowa punktu skupu surowców wtórnych na działce nr [...] obr. [...], P. w K. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów dla punktu skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 5, do czasu zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W dniu 28 lutego 2007r. wpłynął wniosek K. O. o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wniosku podał, że wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn: budowa punktu skupu surowców wtórnych na przedmiotowej działce, lecz decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na okoliczność, iż powyższa inwestycja jest już zrealizowana i w praktyce funkcjonuje od 2003r. Postanowieniem z dnia [...] zostało podjęte zawieszone postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla punktu skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 5. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w dniu [...] wydał decyzję, w której odmówił K. O. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla punktu skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 5 w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, na treść art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach /tj. Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251/, a w szczególności na ust. 4 określający jakie dane powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia w tym pkt 3 dotyczący oznaczenia miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. A także na przepis art. 28 ust. 10 ustawy zgodnie z którym, zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, jeżeli są wymagane. Jak podkreśla organ art. 28 ust.10 ustawy uzależnił możliwość wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów od wcześniejszego dopełnienia przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 217 z póź. zm./, ustawy z dnia 07.07 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118/ , a także ustawy z dnia 27.04.2001 Prawo ochrony środowiska /tj. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902/. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa punktu skupu surowców wtórnych na działce nr [....] obr. [...] P. przy ul. [...] 5 nie stanowi o urządzeniu tegoż punktu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie dla inwestycji planowanych, a nie zrealizowanych. Nadto decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do realizacji inwestycji, taka podstawę stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jak podkreśla organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie dokonuje się oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Dla potwierdzenia urządzenia skupu zgodnie z przepisami prawa budowlanego, stosownie do treści art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach, strona powinna przedstawić: 1/pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, lub 2/ zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z przeznaczeniem na punkt skupu. K. O. nie przedstawił stosownego dokumentu potwierdzającego spełnienie przepisu art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Działalność w zakresie zbierania odpadów prowadzona jest na dzierżawionym terenie, na którym samowolnie utworzono punkt skupu. Odnośnie argumentów wnioskodawcy, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów prowadzona jest na przedmiotowej działce nieprzerwanie od 2003r. na podstawie decyzji prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] organ stwierdza co następuję: W decyzji tej orzeczono, iż działalność w zakresie zbierania odpadów prowadzona będzie na obszarze miasta K. /zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 28 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach/ natomiast decyzja ta nie wyszczególnia obiektu przy ul. [...] 5 jako miejsca zbierania odpadów, ani też jako miejsca magazynowania odpadów. Tym samym decyzja z dnia [...] nie daje K. O. uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów w tym konkretnym obiekcie. Organ podniósł również, iż powoływanie się przez wnioskodawcę na stanowisko Ministerstwa Środowiska zgodnie z którym, gdy prowadzący działalność ubiega się o kolejne zezwolenie w związku z upływem terminu ważności poprzedniego, a nie zmienia zakresu prowadzonej działalności nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu nie mogło być uwzględnione, albowiem pogląd ten odnosi się jedynie do obiektu w którym była prowadzona działalność objęta zezwoleniem. Natomiast w niniejszej sprawie wniosek dotyczy obiektu, który nie był objęty poprzednim zezwoleniem. Odwołanie od decyzji złożył K. O. zarzucając, że decyzja organu I instancji narusza: art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach /w brzmieniu obecnie obowiązującym/ poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż strona była zobowiązana przedstawić w toku postępowania pozwolenie na użytkowanie lub udokumentować zakończenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu , art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] udzielająca zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie miasta K. nie daje uprawnienia do zbierania odpadów w obiekcie zlokalizowanym w K. przy ul. [....] 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w decyzji organu I instancji, a nadto wskazało, że nowelizacja przepisu art. 28 ust. 1, 4 i 10 ustawy o odpadach dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005r. /Dz. U. Nr 175, poz. 1458/ , która weszła w życie z dniem 13 października 2005r. miała na celu uwzględnianie przepisów budowlanych przy wydawaniu decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Ponieważ skarżący nie uzyskał i nie przedłożył organowi I instancji pozwolenia na użytkowanie obiektu znajdującego się na działce przy ul. [....] 5 w K. , organ I instancji nie mógł wydać wnioskowanego zezwolenia. Nadto Kolegium wskazało, że ustawa nie przewiduje przypadku zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia w sytuacji ubiegania się o kolejne zezwolenie w związku z upływem ważności poprzedniego. Skargę na powyższą decyzję złożył K. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona była zobowiązana przedstawić w toku postępowania pozwolenie na użytkowanie obiektu lub udokumentować zakończenie postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. W skardze co prawda jest mowa o punkcie skupu surowców wtórnych przy ul. [...] 7A w K., a nie przy ul. [...] 5 w K., ale podane w skardze daty i numery decyzji organu I i II instancji wskazują, że decyzje te dotyczą nieruchomości przy ul. [...] 5 w K. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest częściowo zasadna. Przedmiot sporu jaki powstał w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącym a organami dotyczy wykładni art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Przepis ten stanowi "zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jeżeli są wymagane". Bezspornym w sprawie jest, że skarżący nie przedstawił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] 5 jak również nie zostało zakończone postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Zdaniem organów nie przedłożenie wskazanego wcześniej dokumentu o którym mowa w art. 28 ust. 10 powoduje, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów nie może być wydane. Takim dokumentem nie jest bowiem decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa tj. przepisu art. 28 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, poprzez nie wyjaśnienie i nie odniesienie się do pełnej treści tego przepisu. Mianowicie przepis ten rzeczywiście uzależnia wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów od wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, ale wówczas jeżeli są wymagane. Tym samym zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 10 ustawy możliwa jest taka sytuacja w której może być wydane zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez konieczności przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, czy też zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na użytkowanie danego obiektu budowlanego. Stąd też w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów koniecznym jest w każdym indywidualnym stanie faktycznym ustalenie, czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wymagane jest posiadanie pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego / lub niezbędne jest wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania/, czy też takie pozwolenie nie jest wymagane. Dopiero po ustaleniu i rozstrzygnięciu powyższego zagadnienia i w zależności od wyników tego rozstrzygnięcia można stwierdzić, czy posiadanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub zakończenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu jest bezwzględnie wymagane dla wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Dlatego też nie można zdaniem Sądu ograniczyć się do stwierdzenia, że sam fakt nie przedłożenia przez skarżącego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego /lub zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu/ powoduje wydanie decyzji odmownej w sprawie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, ale niezbędne jest ustalenie czy takie pozwolenie na użytkowanie obiektu jest wymagane. Dla dokonania powyższych ustaleń niezbędne jest pełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 5, a następnie rozstrzygnięcie czy w świetle ustawy Prawo budowlane wymagane jest pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie wyjaśnienie powyższych kwestii spowodowało, że doszło do naruszenia przepisu art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu podniesionego w skardze, iż posiadana przez skarżącego decyzja z dnia [...] / z terminem ważności do 30 czerwca 2007r./ zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na obszarze Miasta K. oraz magazynowania odpadów na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] 9, dotyczy również możliwości aktualnego prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów na nieruchomości położonej przy ul. [...] 5 w K. Przede wszystkim w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj [...], decyzja z dnia [...] utraciła już termin ważności, a nadto ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 175, poz.1458/, która weszła w życie 13 października 2005r. nie zawierała przepisów przejściowych, które pozwalałby odmiennie traktować podmioty, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w oparciu o dotychczasowy stan prawny. Dokona powyższą ustawą zmiana stanu prawnego polegała nie tylko na dodaniu w art. 28 ust. 10, który był przedmiotem wcześniejszych rozważań, ale ustawa ta wprowadziła również zmiany w zakresie dotychczasowych wymogów dotyczących udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Mianowicie zezwolenie musi określać miejsce prowadzenia działalności w przypadku zbierania odpadów, niezależnie od określenia miejsca , sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opisu sposobu dalszego zagospodarowania odpadów. Decyzja z dnia [...], zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, nie określała miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, a jako miejsce magazynowania odpadów wskazała nieruchomość położoną w K. przy ul. [...] 9. Mając powyższe na uwadze, decyzja z dnia [...] nie zwalnia skarżącego z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w miejscu prowadzenia działalności tj. w K. przy ul. [...] 5. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy powołanej wyżej.