III SA/Kr 850/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sedziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w [...] z dnia 11 maja 2006 r Nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku skargę oddala Postanowieniem z 11 maja 2006 r. znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...] którym orzeczono o zwrocie wniosku z tej przyczyny, że sprawa należy do sądu powszechnego. W podstawie prawnej organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjętego stanowiska. Starosta [...] skierowane do niego pismo M.B. z dnia [...] 2005 r. uznał za wniosek dotyczący naruszenia stanu posiadania działki Nr [...] we wsi [...] gm. [...] i z powołaniem na przepis art. 66 § 3 kpa postanowieniem z dnia [...] 2006 r. zwrócił podanie "wobec niewłaściwości trybu postępowania administracyjnego" i przyjęcia, że "sprawa należy do sądu powszechnego". Organ I instancji podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] 2005 r. zwrócono podanie M. B. o zakaz użytkowania drogi – działki [...] , a w [...] 2005 r., po rozprawie przed Wojewódzkim Inspektorem Spraw Wewnętrznych stwierdzono, że sprawa dotyczy naruszenia posiadania lub rozgraniczenia. W zażaleniu (nazwanym odwołaniem) na postanowienie Starosty [...] o z dnia [...] 2006 r., M.B., podkreślając, że dotyczy ono nieprawnego korzystania z jej drogi przez sąsiadów wnosiła o wnikliwe rozpatrzenie złożonych załączników i wydanie decyzji. Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poczynił dalsze ustalenia. Stwierdzono, że działający z upoważnienia Starosty Geodeta Powiatowy pismem z dnia [...] 2006 znak [...] wezwał M.B. do sprecyzowania na piśmie swoich roszczeń (złożenia wyjaśnień) w związku z pismem M. B. z dnia [...].06, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. W stanowiącym odpowiedź na to wezwanie piśmie z dnia [...] 2005 r., M. B. zaznaczyła, że jej roszczenia były już wielokrotnie przedstawiane w korespondencji z organem. Podkreśliła, że obok siebie istniały dwie drogi, jedna z której korzystała wnioskodawczyni, a druga z której korzystali poprzedni właściciele, a następca po nich zaorał drogę wraz z miedzą i korzysta z tej drogi, która należała do niej. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie mapy zasadniczej i mapy ewidencji, że na mapach wzdłuż południowej granicy działki [...] przebiega szlak drogowy, który styka się z podobnym szlakiem drogowym biegnącym północną stroną działek [...],[...],[...], przy czym z interpretacji graficznej wynika, że są to dwie drogi o szerokości po około 2m (każda w granicach jednej działki), albo jedna droga o szerokości ok. 4m, która biegnie w połowie po obu stronach przylegających działek. Zdaniem organu zasadniczą kwestią, która nie wynika z analizy mapy ewidencji gruntów, jest fizyczna granica pomiędzy nieruchomością M. B.(dz. [...]) a M.P. Organ odwołał się do wizji lokalnej z [...] .2005 przeprowadzonej w związku z wcześniejszą korespondencją, w czasie której stwierdzono na gruncie, że szlak drogowy ma charakter jednorodny o szerokości ok. 2m, a nie dwóch dróg z widoczną między nimi granicą. Powołując dowody z zeznań świadków i stron przyjął, że z takiego szlaku korzystają obie strony i wskazał, że pismem z dnia [...] 2005 r. udzielił M.B. szczegółowych wyjaśnień, uznając że z prawnego punktu widzenia spór o drogę jest bezprzedmiotowy, do czasu ustalenia granicy nieruchomości. Zdaniem organu przedmiotem podania M. B. są roszczenia co do wydania zakazu przejazdu drogą, które nie leżą w kompetencji organów administracji publicznej, lecz podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, nazwaną odwołaniem, złożyła M.B. z wnioskiem "o zmianę zaskarżonego postanowienia, że sprawa nie dotyczy sporu granicznego tylko spornej drogi na działce [...] własności rodziny B. oraz o "uchylenie postanowienia i wydanie zakazu bezprawnego użytkowania drogi na działce [...] przez rodzinę P, użytkowników sąsiednich działek [...],[...],[...],[...] skoro nie mają służebności na własności rodziny B. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie błędnych i krzywdzących przesłanek, gdyż postanowieniem nie określono na czyim gruncie znajduje się jedna droga o szerokości 2m". W dalszej części uzasadnienia skargi, opisano trwającą ponad 2 lata korespondencję z Urzędem Gminy [...] i Starostą Powiatowym w [...] i [...] Urzędem Wojewódzkim w sprawie spornej drogi, położonej na działce skarżącej oraz załączono dwie teczki z 94 załącznikami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując ustalenia i stanowisko, w nawiązaniu do zarzutów skargi organ uznał, że przytoczone okoliczności wskazują, że przedmiotem oczekiwań jest ochrona naruszonego posiadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przepisach art. 145 i 151 określa rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej. Wynika z tych przepisów, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji i nie podejmują w ich miejsce merytorycznych rozstrzygnięć. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stosownie do art. 145 § 1 pkt. 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, względnie (pkt. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach prawa. Z tych względów zawarte w skardze oczekiwanie, że Sąd administracyjny zmieni zaskarżone postanowienie i orzeknie o zakazie bezprawnego użytkowania drogi na działce [...] a zatem, że merytorycznie rozpozna sprawę w miejsce organów administracji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia, prowadzi do uznania skargi za bezzasadną, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie wszystkie rodzaje spraw podlegają rozpoznaniu przez organy administracji publicznej, gdyż nie wszystkie sprawy poddane są właściwości organów administracji publicznej. Przepis art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej (dla określonego rodzaju spraw) i miejscowej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organu I instancji przepis art. 66 § 3 kpa z zd. II stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego ustalić nie można na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je skarżącemu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. zaskarżone postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2006 r., zwracające na podstawie art. 66 § 3 kpa wniosek skarżącej z dnia [...] 2005 r., zajął stanowisko, ze wobec sprecyzowania treści tego żądania pismem skarżącej z dnia [...] 2006 r., przedmiotem żądania, jest żądanie wydania aktu zakazującego sąsiadom korzystania z drogi, co nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, gdyż właściwym organem do rozpoznania takiego żądania jest sąd powszechny. Treść pism skarżącej kierowanych do organów wskazuje, iż prawidłowo odczytały, że skarżąca oczekuje wydania przez organy administracji decyzji zakazującej sąsiadom korzystania z drogi, położonej na jej nieruchomości, gdyż nie służy im służebność "na własności rodziny B. Takie odczytanie żądania kierowanego do organów administracji, potwierdza treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wyjaśnienie skarżącej złożone na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. przed sądem. Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość zakwalifikowania podania skarżącej jako żądania złożonego przez właściciela nieruchomości wydania aktu zakazującego sąsiadom naruszania wnioskodawczyni w prawie jej własności przez korzystanie z drogi usytuowanej na jej działce. Takie żądanie odpowiada w swej treści przewidzianemu art. 222 § 2 kodeksu cywilnego roszczeniu właściciela przeciwko osobie, która narusza jego własność w inny sposób aniżeli pozbawienie faktycznego władztwa nad rzeczą, o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Rozpoznanie takiego roszczenia (tzw. negatoryjnego) następuje w następstwie zgłoszenia powództwa przed sądem powszechnym, gdyż sprawa o ochronę prawa własności ma charakter sprawy cywilnej, a zgodnie z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy. Zwrócenie zatem skarżącej podania o udzielenie ochrony własności przez zakazanie sąsiadom korzystania z drogi znajdującej się na jej działce, znajduje oparcie w przepisach art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 222 § 2 kodeksy cywilnego i art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)