III SA/Kr 853/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata J. A. Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] ([...]) utrzymał w mocy wydane przez Starostę postanowienie z dnia [...] [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania S. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Postanowienie to zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych: S. B. uznany został z dniem 09.12.2003r. za bezrobotnego na mocy decyzji Starosty z dnia [...] odmawiającej jednocześnie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Starosty została zaskarżona w części odmawiającej prawa do zasiłku, a Wojewoda uchylił ją decyzją z dnia [...] i przekazał organowi pierwszej instancji wskazując między innymi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, mając na celu ustalenie przesłanek określonych art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r, Nr 58, poz.514 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego uprawnienia S. B. powinny być oceniane z punktu widzenia tego przepisu, gdyż z przedłożonej dokumentacji wynika, że z dniem 26.11.2003r. wykreślony został z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący działalności gospodarczej rozpoczętej przez S. B. w dniu 16.12.1991 r. Zadaniem organu pierwszej instancji jest zatem ustalenie okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w którym podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne (lub zaopatrzenie emerytalne) i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie zgodnie z kryteriami z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Rozpoznając ponownie kwestię uprawnień S. B. do zasiłku dla bezrobotnych organ pierwszej instancji w dniu 12.02.2004r. skierował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o udostępnienie danych dotyczących podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wraz ze wskazaniem wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z ostatnich 18 miesięcy. Sygn. akt III SA/Kr 853/07 Równocześnie postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku do czasu uzyskania z ZUS wyżej wymienionych informacji. Brak wyjaśnienia zagadnienia podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wysokości podstawy wymiaru składki uniemożliwia bowiem dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o zasiłek dla bezrobotnych, co według organu l instancji uzasadnia zastosowanie art. 92 § 1 pkt 4 kpa. W odwołaniu od postanowienia organu l instancji S. B. zarzucił, iż naruszenie postępowania w sprawie przyznania mu zasiłku stanowi naruszenie interesu społecznego, bowiem nieudolność urzędnicza nie może być przyczyną tego, że pozostaje bez środków do życia. Organ odwoławczy wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] utrzymał orzeczenie Starosty w mocy. W sytuacji gdy organ l instancji nie posiada informacji z ZUS o okresie podlegania ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie jest możliwe według organu odwoławczego ustalenie uprawnień skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych, do którego nabycia koniecznym jest udokumentowanie w 18 miesiącach poprzedzających rejestrację w powiatowym urzędzie pracy podlegania ubezpieczeniu społecznemu, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie (art. 23 ust., pkt 2 lit. d). W tych okolicznościach zawieszenie postępowania przez organ l instancji w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa było zasadne. W skardze na postanowienie organu odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. zarzucił naruszenie przez organy Konstytucji RP i celowe pozostawienie go bez środków do życia, a w szczególności zarzucił bezprawność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żądających zwrotu wypłaconych składek. Dodał też, że to nie na nim spoczywał obowiązek przedłożenia stosownych zaświadczeń z ZUS, lecz to Urząd Pracy winien wystąpić w razie potrzeby ze stosownym powództwem do sądu powszechnego, nie zawieszając postępowania w sprawie o zasiłek dla bezrobotnych. Załączył żądane przez organ potwierdzenie okresu podlegania ubezpieczeniu sporządzone przez ZUS Oddział w C. z dnia 06.01.2005r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Sygn. akt IIl SA/Kr 853/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 marca 2006r. sygn. III SA/Kr 335/04 oddalił skargę S. B. Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w dniu 24.07.2007r. wydając wyrok, na podstawie którego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż uzyskanie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji w przedmiocie potwierdzenia podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu, od którego uzależnione było rozstrzygnięcie sprawy o zasiłek dla bezrobotnych stanowiło zagadnienie wstępne i uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie, a w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na to postanowienie naruszało przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 145, poz. 1270) w związku z art. 97 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zagadnienie wstępne w rozumieniu tego ostatniego przepisu to zagadnienie tylko i wyłącznie natury prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga S. B. jest w pełni uzasadniona. Sygn. akt III SA/Kr 853/07 Przedmiotem rozpoznania jest ocena prawna prawidłowości decyzji Starosty z dnia [...] oraz Wojewody z dnia [...] w kwestii zawieszenia postępowania prowadzonego pod kątem przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Znalazła w sprawie zastosowanie instytucja obligatoryjnego zawieszenia postępowania, która ma podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) brzmiącym w ten sposób, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu organy wadliwie zakwalifikowały sytuację faktyczną polegającą na potrzebie zwrócenia się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przedstawienie informacji na temat tego czy skarżący był objęty w okresie 10.12.1991 r. do 26.11.2003r. ubezpieczeniem społecznym jako zdarzenie, które powoduje konieczność zawieszenia toku postępowania administracyjnego. Nie stanowi bowiem samo sformułowanie informacji przez ZUS a następnie jej przedstawienie organowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" przez ten organ. Wykładnia tego pojęcia zgodnie z orzecznictwem sądowym prowadzi do wniosku, że zagadnienie wstępne to wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Odnosząc to wyjaśnienie na grunt sprawy S. B. należy podkreślić raz jeszcze, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym, że w toku postępowania ujawnił się fakt, iż skarżący od dnia 26.11.2003r. do dnia 16.12.1991 r. prowadził działalność gospodarczą zadaniem organu pierwszej instancji stało się ustalenie okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia tej działalności, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przyznanie zasiłku dla bezrobotnych na gruncie tej ustawy wymaga ustalenia przez organ pewnych zdarzeń, które zaistniały w przeszłości tj. w ściśle określonym ustawą okresie. Następuje to na drodze zebrania stosownych informacji, choćby takich jak w przedmiotowej sprawie, przy czym chodzi tu bardziej o czynność techniczną. Natomiast przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w postaci konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wymaga poza samym związkiem owego zagadnienia z przedmiotem sprawy – możliwości rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ czyli przeprowadzenia stosownego postępowania, które zakończone mogłoby być właśnie rozstrzygnięciem (wyrokiem, decyzją czy opinią) - por. wyrok NSA w Warszawie z 18.04.2000r. V SA 1701/99, Lex nr 79244. Tego typu Sygn. akt III SA/Kr 853/07 rozstrzygnięcie nie jest wymagane dla udzielenia informacji o tym czy dana osoba podlegała ubezpieczeniu społecznemu i przez jaki organ. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest władny na podstawie przepisów prawa prowadzić w tym celu postępowania. To co organy przyjęły za podstawę zawieszenia postępowania tak naprawdę stanowiło przedmiot ustaleń pod względem faktycznym. Obowiązek czynienia tego typu ustaleń należy tylko i wyłącznie do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Informacja z Zakładu Ubezpieczeń stanowiła jedynie element materiału dowodowego. Starosta w ramach ponownego rozpoznania sprawy ma obowiązek dalszego prowadzenia postępowania, tym bardziej, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 06.04.2004r. znak [...] w treści zawierające informację o podleganiu przez S. B. ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organy poprzez podjęcie wadliwej decyzji procesowej w kwestii zawieszenia postępowania dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 145, poz. 1270), którego możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy przejawia się w tym, że właściwy przedmiot rozstrzygnięcia czyli kwestia przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych nie została do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta, pomimo, iż brak było okoliczności prawnych czy faktycznych wyłączających możliwość rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji natomiast o kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348).