III SA/Kr 856/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2006 r Nr : [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie odmowy zezwolenia na działalność w zakresie zbierania odpadów wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w krakowie z dnia 20 marca 2007 r., sygn.akt lll SA/KR 856/06 Skarżący E. N. skierował w dniu [...] września 2005 r. wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na podjęcie działalności gospodarczej na nieruchomości przy ul. [...] w zakresie zbierania i transportu odpadów. Ponieważ przedsiębiorca ten, prowadząc działalność przy ul. [...] w K. otrzymał już [...] sierpnia 2004 r. zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, więc organ administracyjny umorzył postępowanie w sprawie transportu odpadów, wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] września 2005 r. Postanowienie o umorzeniu nie został objęte odwołanie strony, ani - skargą do sądu administracyjnego. W konsekwencji przedmiotem postępowania sądowego są decyzje organów I i II instancji negatywnie załatwiające wniosek o wydanie zezwolenia na działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w K. Na działce przy ul. [...] przeprowadzona została wizja z udziałem strony. W protokole z tych oględzin brak zastrzeżeń na temat możliwości podjęcia wnioskowanej działalności. Decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] października 2005, nr [...], Prezydent Miasta odmówił udzielenia zezwolenia, objętego wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. Podstawę prawną, powołaną w tym rozstrzygnięciu stanowiły: art.29 ust 1 pkt 1 w związku z art.28 ust.2-6 i art.63 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U.nr 62, poz.628 z późn.zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz.U.z 2000 r., nr 98, poz.1071 z późn.zm.). "Zbieraniem odpadów", w rozumieniu art.3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, jest każde działanie, mające na celu przygotowanie odpadów do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, a w szczególności — umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów. Obowiązek uzyskania przez posiadacza odpadów zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów został określony przez art.28 ustawy o odpadach. E. N. wskazał, że działalność w zakresie zbierania odpadów zamierza prowadzić w obrębie wyznaczonej część nieruchomości zlokalizowanej w K., przy ul. [...], dzierżawionej od R. Spółki z o. o. z siedzibą w K., ul. [...] - zarządcy w/w nieruchomości. Zgodnie z §1 załączonej umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2005 r. "przedmiotem umowy jest dzierżawa placu o powierzchni użytkowej ok. 560 m2 wraz z wiatą parkingową oraz przyległymi pomieszczeniami o powierzchni użytkowej ok. 25 m2 (wymagające remontu) na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Krakowie przy ul. [...] w K. ". Art. 46 ust 1 w zw. z art.51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.nr 62, póz.627 z późn.zm.) oraz § 3. ust 1. pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U.nr 92, póz.769 ze zm.) uzależniają zgodę żądaną przez stronę od uprzedniego uzyskania raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów istotne jest ustalenie, że nieruchomość przy ul. [...] w K. jest miejscem odpowiednim do prowadzenia takiej działalności. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, ustalenie takie może być dokonane tylko w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr 80, poz.717 z późn.zm.). Należycie wykonywana działalność w zakresie zbierania odpadów może być prowadzona jedynie na terenie odpowiednim, tj. na terenie na ten cel przeznaczonym, co do którego została dokonana zmiana sposobu zagospodarowania (z "placu wraz z wiatą parkingową" na "punkt zbierania odpadów"). W miejscu zbierania odpadów prowadzone są czynności wymieniane w cytowanej definicji zbierania, w tym przeładunek odpadów (np. z pryzm do kontenerów), które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (np. poprzez emitowanie nadmiernego hałasu). Organ administracyjny stwierdził, że nie jest mu wiadomym, aby nieruchomość przy ul. [...] była miejscem odpowiednim do prowadzenia punktu skupu odpadów. Zgodnie z art.28 ust.4 pkt 5 ustawy o odpadach, podmiot - który zamierza zbierać odpady - powinien wykazać się we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, dysponowaniem możliwościami technicznymi i organizacyjnymi pozwalającymi mu należycie wykonywać działalność w tym zakresie. E. N. nie wykazał, aby posiadał możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające na prowadzenie w należyty sposób działalności w zakresie zbierania odpadów. Organ nie może rozstrzygnąć o posiadaniu przez wnioskującą stronę możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających mu należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów na terenie tejże nieruchomości. W konkluzji organ administracyjny stwierdził, że zachodzi konieczność odmowy wydania E. N. wnioskowanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podjęła szczegółową polemikę z uzasadnieniem decyzji Prezydenta Miasta. Miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art.63 ust.2.ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r o odpadach). Nie zachodzi tez konieczność dokonywania już w momencie składania wniosku zmiany zagospodarowania terenu. Posiadanie przez stronę zezwolenia na zbieranie odpadów w innej lokalizacji na terenie miasta oraz brak zastrzeżeń w czasie wizji na działce przy ul. [...] w K. czyni koniecznym wskazanie przez organ administracyjny, jakich konkretnie wymagań organizacyjno-technicznych nie spełnia wnioskodawca. Załatwiając sprawę w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości decyzję Prezydenta Miasta. Podstawą prawną był art.28 i art.29 ustawy o odpadach oraz art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powodem odmowy wydania zezwolenia był brak odpowiedniego wykazania, iż podmiot ubiegający się o zezwolenie posiada odpowiednie możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami podmiot ubiegający się o zezwolenie winien wykazać, iż nieruchomość na której ma być prowadzona działalność jest dla takiego celu odpowiednia. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może to nastąpić jedynie na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego E. N. zarzucił organom administracyjnym, że wydane w jego sprawie decyzje naruszają zasadę równości wobec prawa (art.32 Konstytucji RP), tj. skarżący otrzymał decyzję odmowną, gdy inni przedsiębiorcy działający na porównywalnych zasadach otrzymali decyzje pozytywne. W ocenie skarżącego posiada on możliwości organizacyjne i techniczne do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów na ul. [...] w K., co starał się wykazać w postępowaniu administracyjnym i czego dowodzi również uzyskanie zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], wydane dla lokalizacji ul. [...] w K. Stosownie do art.63 ustawy o odpadach nie została dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli organ administracyjny uważa, że konieczne było spełnienie dodatkowych wymogów czy uzyskanie zezwoleń, to należało stronę do tego wezwać, a nie kończyć postępowania decyzją odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną już uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu znacznego naruszenia prawa procesowego przez zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art.10, art.81 i art.78 K.p.a.). W aktach sprawy nie ma dowodu na wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym celem ustosunkowania się doń i ewentualnego złożenia wniosków dowodowych. Skarżący w czasie rozprawy na pytanie sądu stwierdził, że takiego wezwania nie otrzymał. Organy administracyjne działały tak, jak gdyby chciały zaskoczyć stronę swoimi rozstrzygnięciami, zapobiec składaniu wniosków o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Tymczasem do naczelnych zasad postępowania administracyjnego należy wysłuchanie strony przed wydaniem decyzji, umożliwienie stronie wypowiedzenia się na temat zamierzonego rozstrzygnięcia, aby w ten sposób zmniejszyć w miarę możliwości potrzebę wnoszenia odwołania a następie skargi do sądu administracyjnego. Bardzo poważnym uchybieniem proceduralnym jest wyrywkowe czy też szczątkowe przedstawienie przez organ powodów odmówienia stronie wydania zezwolenia i nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (art.8, art. 11 i art.107 § 3 K.p.a.). Jest to szczególnie rażące wobec rozbudowanego odwołania Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało swojego obowiązku - zajęcia merytorycznego stanowiska wobec argumentacji strony Art. 138 K.p.a. wyznacza nie ogranicza obowiązku organu II instancji do zakończenia postępowania odwoławczego, gdyż byłby to niezrozumiały formalizm; jest to w równym stopniu obowiązek zajęcia się meritum żądań strony zapisanych m.in. we wniosku o wszczęcie postępowania i w odwołaniu. Dopiero tak ujęty obowiązek czyni uzasadnionym zaangażowanie w sprawę organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z tego obowiązku się nie wywiązało, poprzestając na (1) zacytowaniu wybranych przepisów (s. 2-3 decyzji odwoławczej), (2) stwierdzeniu co strona winna była wykazać, ale bez oceny materiału dowodowego (s.4), (3) powołanie orzeczeń wskazujących na związanie organu prawem (s. 5). Sąd nie jest w stanie podjąć rzeczowej i wyczerpującej oceny merytorycznego stanowiska organu, albowiem nie wiadomo dlaczego organy administracyjne wydały decyzje negatywne. Strona przedstawiła swoje stanowisko, interpretację prawa i zarzuty wobec decyzji organu I instancji w sposób relatywnie bardzo obszerny i bardzo konkretny. Organ miał prawo zająć odmienne stanowisko, jednak niedopuszczalne jest arbitralne odrzucenie wniosku strony bez merytorycznego, konkretnego ustosunkowania się po kolei do każdego zarzutu strony. Strona dowodzi w odwołaniu, że posiadanie przez nią zezwolenia na zbieranie odpadów w innej lokalizacji na terenie miasta oraz brak zastrzeżeń w czasie wizji na działce przy ul. [...] w K. świadczy (w jej ocenie) o posiadaniu możliwości organizacyjno-technicznych na prowadzenie analogicznej działalności przy ul. [...]. Organ mógł odmiennie oceniać te możliwości strony, ale powinien był przedstawić wymagany standard i braki po stronie wnioskodawcy. Obowiązkiem strony jest wykazanie swych możliwości organizacyjno-technicznych prowadzenia działalności objętej wnioskiem (art.28 ust.4 pkt 5 ustawy o odpadach), jednakże stwierdzenie że wniosek strony nie spełnia wymogów prawa winien wezwać stronę do usunięcia braków (art.645 § 2 K.p.a.). Tymczasem organ poprzestał na lapidarnym zanegowaniu możliwości strony. Ani strona, ani Sąd nie jest w stanie określić, jaki stan faktyczny spełniałby standard uznawany w tym zakresie przez organ za satysfakcjonujący. Nawet uznaniowa decyzja nie może być arbitralna w demokratycznym państwie prawnym (art.2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP), gdyż zadaniem organu administracyjnego nie jest wykazywanie stronie swej przewagi, możliwości 1-stronnego decydowania o prawach czy obowiązkach strony, lecz określanie warunków jakie muszą być spełnione aby strona mogła korzystać z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na wybranym przez siebie rynku usług. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji właśnie po to musi toczyć się z udziałem strony, aby strona miała okazję poznać standardy rządzące decyzjami uznaniowymi a zarazem organ dokładnie wyjaśnił ze stroną, jakie są możliwości uwzględnienia wniosku strony bądź jego modyfikacji, aby umknąć wydania decyzji odmownej. Kompetencja organu administracyjnego nie polega na szukaniu okazji do wydania decyzji negatywnej; przeciwnie, służebna wobec społeczeństwa rola administracji publicznej polega na dokładaniu przez tą administrację maksymalnych starań, aby ułatwić stronie takie sformułowanie wniosku, przedstawienie takich dowodów, wystąpienie o takie dodatkowe decyzje czy inne dokumenty, aby strona mogła korzystać w praktyce z zasady wolności gospodarczej (art.20 Konstytucji RP), którą zezwolenia jedynie ograniczają, ale nie - arbitralnie kształtują. Tymczasem na podstawie dokumentacji przedstawionej Sądowi nie można dostrzec starania organów do porozumienia się ze stroną, ani strona ani Sąd nie zdołał precyzyjnie ustalić, jakimi kryteriami kierowały się organy administracyjne przecząc możliwościom techniczno-organizacyjnym do podjęcia przewidzianej działalności przy ul. [...]. Art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. został zupełnie pominięty przez organy I i II instancji, co zasługuje na negatywną ocenę, albowiem nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu preferowanie decyzji negatywnych. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że w niniejszej sprawie pozytywne załatwienie wniosku strony wymaga uprzedniego uzyskania przez stronę raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 46 ust 1 w zw. z art.51 ust 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 3. ust 1. pkt 74 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... Strona nie kwestionuje trafności takiej interpretacji prawa materialnego, jednakże nie akceptuje decyzji negatywnych, bez uprzedniego wezwania strony do przedstawienia -w stosownym terminie raportu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podziela tą krytykę strony, albowiem właśnie dla takich m.in. sytuacji stworzona została instytucja zawieszenia postępowania. Nieprawidłowo organy skoncentrowały się na domniemaniu znajomości prawa przez każdy podmiot, ignorując całkowicie przepisy o zawieszeniu postępowania, obowiązku pouczania strony jej prawach oraz - obowiązku takiego prowadzenia postępowania, aby nie ulegała wątpliwości dobra wola organu (art.8 K.p.a.) Zupełnie bez echa przeszedł zarzut strony, że art. 63 ustawy o odpadach nie wymaga zastosowania w jej sprawie instytucji planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia: art.2, 7 i 20 Konstytucji RP oraz art. 6, 8, 9, 10, 11, 78, 81, art.97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 oraz art. 138 K.p.a. Naruszenia te mogły mieć bezpośredni i negatywny wpływ na sposób załatwienia wniosku strony i jej odwołania Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, póz. 1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, póz. 1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, póz. 2118 oraz 2006, nr 38, póz. 268 i nr 208, póz. 1536).