III SA/Kr 857/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2006 r. Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji l uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję , II określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. L. otrzymała w dniu [...].1986 r. prawo jazdy kategorii B. Pismem z dnia [...].1994 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o sprawdzenie kwalifikacji J. L. w związku z uzyskaniem przez nią łącznej liczby 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego doręczenie tego wniosku stronie. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał wniosek właściwemu Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...], który decyzją z dnia [...].1994 r., wydaną na podstawie art. 90 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym, zatrzymał J, L, prawo jazdy kategorii B. Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie przesyłki zawierające ww. decyzję były kierowane do strony na adres: ul. [...][...]. Na kopertach znajduje się informacja o awizowaniu pierwszej przesyłki w dniu [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r., po czym przesyłkę zwrócono stronie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Drugą przesyłkę awizowano (odnotowane na kopercie) dnia [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]), po czym również zwrócono organowi. W dniu [...].1995 r. J. L. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wymianę dokumentu prawa jazdy. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...]1995 r. wydał stronie dokument prawa jazdy serii [...] J. L. w dniu [...].2005 r. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o wymianę, w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dokumentu prawa jazdy kategorii B. Przesłuchiwana przez organ I-instancji strona wyjaśniła, że nie otrzymała żadnego pisma informującego o zatrzymaniu prawa jazdy (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...].2005 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].1995 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...].2006 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2006 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]1995 r. W uzasadnieniu wskazano, że strona w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] nie spełniała kryteriów niezbędnych do wymiany dokumentu prawa jazdy. Nie posiadała prawa jazdy, ponieważ zostało ono zatrzymane ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w tej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia [...].1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].2006 r., która dnia [...] 2006 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku odwołująca wskazała, że jest osobą pokrzywdzoną. Strona kwestionowała zatrzymanie jej dokumentu prawa jazdy oraz otrzymanie jakiejkolwiek informacji o zatrzymaniu tego dokumentu. Podniosła, że od 20 lat kieruje pojazdami i jej dokumenty były wielokrotnie sprawdzane przez policję. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8.05.2006 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika zatrzymanie prawa jazdy stronie decyzją z dnia [...].1994 r. Po tym zatrzymaniu J. L. nie poddała się postępowaniu egzaminacyjnemu celem sprawdzenia posiadania kwalifikacji do kierowania pojazdami. Tym samym decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...]1995 r. nr [...] przyznająca (nadająca) stronie uprawnienia do kierowania pojazdami samochodowymi kategorii B została wydana z rażącym naruszeniem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym. Spełniona została przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie Kolegium wydało prawidłową decyzję. Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].2006 r., która dnia [...].2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].2006 r. oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze zarzucono organowi administracyjnemu naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne przyjęcie braku spełnienia przez skarżącą w dniu [...].1995 r. wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania prawa jazdy kategorii B oraz art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W skardze wskazano, że decyzja z dnia [...].1994 r. nie została doręczona skarżącej, jak też skarżąca nie otrzymała informacji o wydaniu decyzji pozbawiającej ją uprawnień do kierowania pojazdami. Skutkiem takiego postępowania organu administracji winno być wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].1994 r. z tej przyczyny, że skarżąca jako strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Skarżąca nie została nawet poinformowana o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].1994 r. Zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło jakichkolwiek rozważań co do oceny zgodności z prawem decyzji z dnia [...].1994 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów strona przeciwna podniosła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. nie była przedmiotem postępowań prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a ponadto ta decyzja została prawidłowo doręczona stronie, która z własnej winy nie podjęła dwukrotnie awizowanej przesyłki. Wznowienie zaś postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] 1994 r. nie jest możliwie z uwagi na upływ czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca J. L. wniosła w dniu [...] 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2006 r., doręczoną stronie [...] 2006 r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Wprawdzie 30-ty dzień do wniesienia skargi przypadał na [...] 2006 r., jednak była to niedziela, a więc skarżąca zachowała termin wnosząc skargę w pierwszym dniu roboczym przypadającym po [...] 2006 r., czyli w dniu [...].2006 r. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].1995 r. w sprawie wydania skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. Organ administracji przyjął bowiem, że nie było dopuszczalnym wydawanie w dniu [...] 1995 r. decyzji w sprawie wydania prawa jazdy J. L., ponieważ inny organ administracyjny - Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...].1994 r. zatrzymał stronie prawo jazdy kategorii B. W związku z powyższym dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej w tej sprawie decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu zależy w istocie od ustalenia, czy nastąpiło pozbawienie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami (prawa jazdy) kategorii B na dzień [...] 1995 r. Pismem z dnia [...] 1994 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o sprawdzenie kwalifikacji J. L. w związku z uzyskaniem przez nią łącznej liczby 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego doręczenie tego wniosku stronie. Jest jedynie adnotacja, że wniosek ten skierowano do wiadomości strony, co nie dowodzi faktycznego doręczenia stronie. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji właściwemu Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...]. Z pieczęci pisma przekazującego wniosek wynika, że wpłynął on do Urzędu Miasta [...] w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W tym samym dniu, czyli [...] 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał - na podstawie art. 90 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym - decyzję nr [...], mocą której zatrzymał J. L. prawo jazdy kategorii B. W istocie organ administracji nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, skoro w dniu otrzymana akt sprawy wydał decyzję rozstrzygającą tą właśnie sprawę (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]-[...]). Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie przesyłki zawierające ww. decyzję były kierowane do strony na adres: ul. [...][...]. Na kopertach znajduje się jedynie informacja o awizowaniu pierwszej przesyłki w dniu [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r., po czym przesyłkę zwrócono stronie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Drugą przesyłkę awizowano (odnotowane na kopercie) dnia [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...], po czym również zwrócono organowi. W obu przypadkach przesyłki nie zostały odebrane przez J. L. Mając na uwadze taki stan faktyczny sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że decyzja z dnia [...] 1994 r. została prawidłowo doręczona stronie i wywołała ona skutek prawny w postaci pozbawienia skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Takie stanowisko jest błędne. Każde postępowanie administracyjne, w tym postępowanie zmierzające do zatrzymania prawa jazdy może być prowadzone tylko zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Powołany przepis oznacza, że już o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącej, organ administracji winien zawiadomić stronę. Takiego zawiadomienia nie ma w aktach sprawy. Następnie w dniu [...].1994 r. wydano decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, ale i w tym przypadku tą decyzję nie doręczono skutecznie stronie. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dwie przesyłki zawierające przedmiotową decyzję, jednak nie zostały one prawidłowo doręczone J. L. Zgodnie z art. 44 K.p.a. w wersji obowiązującej na dzień [...].1994 r. "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu". Doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. jest traktowane jako fikcja prawa doręczenia, w związku z tym uznanie za skuteczne doręczenie przesyłki w trybie art. 44 K.p.a. wymaga spełnienia wszystkich przesłanek, jakie artykuł ten zawiera. Zgodnie z art. 44 K.p.a. muszą być spełnione kumulatywnie następujące przesłanki, aby doręczenie w trybie tego artykułu było skuteczne: 1) niemożność doręczenia w trybie art. 42 K.p.a.; 2) niemożność doręczenia w trybie art. 43 K.p.a.; 3) złożenie pisma (przesyłki) na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; 4) umieszczenie zawiadomienia o złożeniu przesyłki na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Z akt sprawy wynika, że zasadniczo żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Nie wynika bowiem z blankietów potwierdzeń doręczenia, aby istniała niemożność doręczenia przesyłki w trybie art. 42 i 43 K.p.a. Blankiety te w ogóle nie są wypełnione. Nie ma informacji o tym, gdzie złożono przesyłki (w jakim urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym). Również nie została spełniona przesłanka umieszczenia zawiadomienia o złożeniu przesyłki na drzwiach mieszkania adresata. Wprawdzie na kopertach (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] i [...]) jest adnotacja o awizowaniu (podwójnym awizowaniu), jednak nie oznacza to, że zawiadomienie (awizo) umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.06.2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, opub. w LEX nr 53460 wprost wskazał, że jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane. W analizowanym zakresie nie wiadomo, jak doręczał przedmiotowe przesyłki doręczyciel. Zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało w żadnym zakresie wypełnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.04.1998 r., sygn. akt I SA 1722/97, opub. w LEX nr 45642 zawarł tezę zgodnie z która "jeżeli zwrotne poświadczenie odbioru pisma, zawierające informacje o czynnościach doręczającego, nie zostało wypełnione, doręczenia nie można uważać za dokonane w trybie art. 44 kpa.". Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.08.1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1457/96, opub. w LEX nr 34760 wskazał, że brak w aktach potwierdzenia pozostawienia przez doręczyciela pocztowego na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informacji o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym pocztowo-telekomunikacyjnym na okres siedmiu dni, skutkuje tym, że "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego wypełnione w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne i w tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje wyżej przedstawione stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można przyjmować fikcji skutecznego doręczenia pisma, jeżeli nie jest możliwym ustalenie, że doręczeni rzeczywiście nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.05.1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1215/96, opub. w LEX nr 30594 wskazał, że "doręczyciel jest zobowiązany prawidłowo wypełnić "druczki", i nie może ograniczyć się do podania słowa "awizowano" opatrując datą. Przepis bowiem wymaga, by o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym umieścić zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata lub biura czy innego pomieszczenia. Ten wymóg nie został spełniony, gdyż brakuje danych co do złożenia pisma w urzędzie pocztowym i zawiadomienia o tym na drzwiach mieszkania. Należy zatem przyjąć, że doręczenie jest wadliwe, bowiem nie pozwala na skontrolowanie, czy doręczyciel postąpił zgodnie z wymogami zamieszczonymi w art. 44 k.p.a.". Tym samym należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...].1994 r. w ogóle nie wywołała skutków prawnych. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji wydający decyzję jest nią związany od chwili doręczenia stronie. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwila prawidłowego doręczenia jej stronie, czyli doręczenia zgodnie z art. 39-49 K.p.a. Ponieważ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. nie została skutecznie doręczona J. L., stąd nie wywołała ona skutków prawnych i tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało błędnej oceny tej decyzji i wynikających stąd konsekwencji prawnych. Nie znajduje więc podstaw twierdzenie organu, że decyzja z dnia [...].1995 r. była błędna, ponieważ nie uwzględniała stanu prawnego powstałego w wyniku wydania decyzji z dnia [...].1994 r. Tym samym obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane w tej sprawie winny być uchylone. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ ponownie prowadząc postępowanie winien uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną w wyroku i stosownie do tego załatwić sprawę. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 K.p.a., art. 110 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonania uchylonych decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.