III SA/Kr 860/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 22 października 2010 r. nr LIII/302/2010 w sprawie trybu i sposobu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego wraz ze szczegółowymi warunkami jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach zaskarżył pismem z 8 lipca 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Grybowie z dnia 22 października 2010 r. nr LIII/302/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego wraz ze szczegółowymi warunkami jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w wyniku czego zaskarżona uchwała nie weszła w życie oraz nie wywołała zamierzonych przez nią skutków prawnych, podczas gdy jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba, że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie, 1. art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wejść w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9 a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, 2. art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 4 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wejść w skład grup roboczych, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9 a ust. 11-12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, 3. art. 9a ust. 10 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, obecnie t.j. Dz. U z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół dyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 4. art. 9a ust. 8 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta Grybowa, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 5. art. 9a ust. 14 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 14 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II ust. 16 pkt 5) załącznika do zaskarżonej uchwały, że członek Zespołu i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności i informacji uzyskanych w ramach działań Zespołu, 6. art. 9 a ust. 15 i art. 9 c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań Zespołu określonych ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie., mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane dotyczą, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9c ust. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 7. 9a ust. 15 i art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań zespołu; obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole oraz w grupach roboczych, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie 8. art. 9a ust. 15 i art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że przed przystąpieniem do czynności, o których mowa w § 1 ust. 3, członkowie Zespołu oraz grup roboczych składają Burmistrzowi – Miasta Grybowa, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub uniemożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.", co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 9. art. 9a ust. 13 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 10. art. 9a ust. 9 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że za obsługę techniczno - organizacyjną zespołu odpowiedzialny jest Ośrodek Pomocy Społecznej w Grybowie, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie., 11. art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu odbywają się zgodnie z rocznym planem pracy Zespołu, co stanowi modyfikację zapisu zawartego w art. 9 a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 12. art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III ust. 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził m.in., że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, mimo, że taki obowiązek ogłoszenia istniał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi samoistna przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Prokurator wypowiedział się również szczegółowo w kwestii innych istotnych naruszeń prawa w zakresie w jakim zaskarżona uchwała reguluje kwestie związane ze składem zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, w zakresie w jakim wskazuje przesłankę uzasadniająca w trybie natychmiastowym odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej oraz w zakresie powtórzeń i modyfikacji zapisów ustawowych. Wskazał m.in., że rada gminy posiada ustawowe upoważnienie do uregulowania tylko pięciu zagadnień, wskazanych w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a dotyczących zespołu interdyscyplinarnego tj. trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, trybu i sposobu odwoływania członków, sposobu odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, a więc radzie gminy nie przysługuje w ramach delegacji ustawowej prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, podobnie jak nie przysługuje jej prawo do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Prokurator wskazał również, że określony przez Radę Miejską w Grybowie skład zespołu interdyscyplinarnego wykluczył możliwość powołania do takiego zespołu przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tymczasem przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnił rady gminy do określenia katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą zostać powołani lub wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikowania składu zespołu interdyscyplinarnego. Wskazał nadto, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie na charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie bowiem zapis ust. 1 i 2 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie., a więc Rada Miejska w Grybowie przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, dodatkowo ją modyfikując, co jest niedopuszczalne. Dalej Prokurator wskazał, że zapis ust. 4 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 11 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie I Rada Miejska w Grybowie w załączniku do uchwały dokonała modyfikacji zapisu ustawy poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, co było w ocenie Prokuratora niedopuszczalne. Ponadto Rada Miejska w Grybowie przesłankę uzasadniającą natychmiastowe odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, stanowiąc że członek Zespołu i Grupy Roboczej może zostać odwołany natychmiastowo w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności i informacji uzyskanych w ramach działań Zespołu mocą zarządzenia Burmistrza Miasta Grybów, co z kolei wykracza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego w art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie Prokurator wskazał, że żaden przepis ustawy nie upoważnił rady gminy do określenia przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych. Jedynie art. 9 a ust. 15 wskazał procedurę pozbawienia członkostwa tylko członków zespołu. Prokurator omówił również m.in. szereg uregulowań uchwały, których treść stanowi powtórzenia, a w niektórych przypadkach również modyfikacje zapisów ustawy, co z kolei w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Prokurator podniósł, ze zabiegi takie mogą prowadzić do odmiennej lub sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji, wskazując przy tym również na zapis §118 w zw. z §143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, z których wynika, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Prokurator nadmienił, że możliwe są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest uregulowana aktem prawa miejscowego, co z kolei – jak wykazał ww. - nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, skoro nawet jeśli powtórzenia mają charakter dosłowny, to w żaden sposób nie wpływają na zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego, jego spójności oraz czytelności. W odpowiedzi na skargę organ uznał trafność argumentów skargi i wskazał, że Rada Miejska w Grybowie pozbawiła mocy zaskarżoną uchwałę, w jej miejsce podejmując nową uchwałę nr X/70/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w Grybowie oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 7 sierpnia pod poz. 5823. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu – nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.