III SA/Kr 860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza na rzecz skarżącego S. T. od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 2 200 zł (dwa tysiące dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr 6/2021, z 12 marca 2021 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na S. T. (skarżący) karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za złamanie w dniu 12 lutego 2021 r. zakazu organizowania spotkań w "B" w T. Organ wyjaśnił, że podstawą nałożenia kary był art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2022, poz.64). Organ przywołał też treść § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021, poz. 367). Organ podał, że kontrola przeprowadzona przez niego 12 lutego 2021 r. w asyście policji w lokalu "B" w T wykazała naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, polegających na prowadzeniu działalności, pomimo obowiązujących w tym zakresie ograniczeń. W lokalu tym w dniu kontroli przebywało 7 dzieci bawiących się na sali zabaw oraz 7 osób dorosłych osób w strefie gastronomicznej, ubranych w maseczki oraz zachowujących dystans. Ponadto do lokalu w trakcie kontroli wchodziły kolejne osoby. Tym samym, w ocenie organu, doszło do naruszenia § 10 ust. 19 i ust. 20 wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przez nieprawidłowe prowadzenie działalności rozrywkowej i rekreacyjnej w pomieszczeniu o zamkniętej przestrzeni. W toku kontroli organ ustalił, że skarżący prowadzi m.in. działalność pod kodem PKD 85.59.B i według oświadczenia skarżącego, w kontrolowanym dniu w lokalu prowadzone były warsztaty edukacyjne, na które zezwalał ww. kod. Zdaniem organu chociaż działalność zarejestrowana pod kodem PKD 85.59.B nie była zabroniona przez § 10 ust. 19 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. to jednak naruszono art. 28 ust. 11 tego rozporządzenia, który do odwołania zakazywał organizowania innych niż określone w ust.1 zgromadzeń. Organ przyznał, że co prawda w art. 26 ust. 13 ww. rozporządzenia przewidziano odstępstwo od powyższego zakazu, jednakże przepis ten wymieniał szkolenia, kursy, egzaminy, testy ćwiczenia w bardzo wąskim zakresie. Zdaniem organu skoro warsztaty – stanowiące zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego synonim słowa kurs, szkolenie, ćwiczenia, zajęcia są ewidentnie wskazane jako forma spotkania, zgromadzenia czy zebrania i ustawodawca zdecydował się tylko wyjątkowe ich rodzaje wyłączyć spod zakazu, to tym bardziej warsztaty jakiekolwiek by one były, wpisywały się do kategorii "inne" niż określone ust. 1 zgromadzenia, imprezy, spotkania i zebrania. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej "k.p.a."- w związku z art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi oraz § 26 ust. 11 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach wskazanego rozporządzenia, w sytuacji gdy ograniczenia w zakresie wolności zgromadzeń mogły być wprowadzone jednie przepisami rangi ustawowej, a zatem jako niezgodne z Konstytucją musiały być uznane za nieważne i nieobowiązujące. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z 10 maja 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w całości podtrzymuje stanowisko zajęte przez organ I instancji, w tym zastosowane w sprawie przepisy, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej. W ocenie organu odwoławczego, z punktu widzenia zagrożenia epidemiologicznego, udział w warsztatach edukacyjnych stwarzał wysokie ryzyko transmisji koronawirusa SARS-CoV-2. Organ poddał, że COVID-19 to przede wszystkim choroba układu oddechowego, która rozprzestrzenia się między ludźmi głównie wtedy, gdy osoba zakażona ma bliski kontakt z inną osobą. Osoby zakażone SARS-CoV-2 mogą przenosić wirusa niezależnie od tego, czy mają objawy, czy też nie. Z przedstawionego powyżej punktu widzenia ma to istotne znaczenie dla oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia. Stąd też nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, co jest przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f k.p.a. Organ podał też, skarżący mimo znajomości obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wskazał kto zgodnie z regulaminem jest opiekunem grupy, jaki jest zakres warsztatów, jaka jest powierzchnia sali dostępna podczas warsztatów, w kontekście zmiany profilu działalności firmy z bawialni o kodzie działalności 93.29.A, na warsztaty edukacyjne o kodzie działalności 85.59.B. Nadto skarżący nie wykazała, czy prowadzi działalność statutową w zakresie oświaty i wychowania, czy jest organizacją pozarządową, jednostką systemu oświaty lub ją wspierającą w świetle ustawy Prawo oświatowe. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego nie można było przyjąć, że działalność skarżącego była regulowana innymi przepisami np. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493), co mogłoby pozwolić na działalność w innej formie, na innych zasadach, mniej restrykcyjnie. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że organ I instancji nakładając na skarżącego karę pieniężną, wziął pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d k.p.a., a zatem uwzględnił podjęte przez skarżącego działania polegające na zwróceniu uwagi na kwestie sanitarno-higieniczne w dobie pandemii, tj. doinwestowanie firmy w środki i urządzenia do dezynfekcji, urządzenia do ozonowania pomieszczeń, przebyte szkolenia w tym zakresie, umieszczenie w regulaminie zapisów i udziału w warsztatach edukacyjnych w bawialni również informacji dotyczących przestrzegania reżimu sanitarnego, wprowadzenie limitu 1 osoba na 15 m2, zapewnienie płynów dezynfekujących, nakaz noszenia maseczek, zalecane utrzymywanie dystansu, wprowadzenia obowiązku dla klientów wypełniania oświadczenia covidowego wraz z danymi do kontaktu. Wymierzając karę w najniższej wysokości progowej organ wziął także pod uwagę warunki osobiste strony, w szczególności jej sytuację majątkową. Odnoszą się do zarzutu naruszenia zasady praworządności zawartego w art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 57 i art. 22 Konstytucji RP organ odwoławczy wskazał, że organom administracji publicznej nie przysługuje kompetencja do badania zgodności przepisu rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu, w konsekwencji nie mogą odmówić ich zastosowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżanej decyzji organu oddawczego skarżący zarzucił naruszenie: art. 6 k.p.a. w związku z art. 57 i art. 22 Konstytucji w zw. z art. 46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach wskazanego rozporządzenia, w sytuacji gdy ograniczenia w zakresie wolności zgromadzeń mogą być wprowadzone jednie przepisami rangi ustawowej, a zatem jako niezgodne z Konstytucją muszą być uznane za nieważne i nieobowiązujące. W uzasadnieniu skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący podał, że zarówno sądy, jak i doktryna jednoznacznie wskazują, że przepisy wprowadzone ww. rozporządzeniem, stanowiącym podstawę wydania decyzji organu I instancji, zakazy w zakresie swobody zgromadzeń czy prowadzenia działalności gospodarczej są nielegalne i jako takie nie mogą podlegać sankcjonowaniu. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej stanowiły przepisów rozporządzenia, które Sąd uznał za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą. Innymi słowy nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, naruszenie przez skarżącego zakazu ustanowionego w § 10 ust. 19 w zw. z ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Sąd podkreśla, że w całości akceptuje i uznaje za swoje poglądy wyrażone w wyroku z 11 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygnaturze III SA/Kr 1342/21 dotyczące zakresu kontroli sądów administracyjnych w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej normą rozporządzenia (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 16 marca 2022 r., II GSK 159/22) istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., II GSK 2184/21 i II GSK 2385/21). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r. II GSK 15/22. Odnosząc się więc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6 k.p.a. tj. naruszenia zasady praworządności – należałoby wskazać, że formalnie podstawę prawną wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. wydanym na podstawie ww. art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w § 10 ust. 19 postanowiono, że do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.2l.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B). Zaś w § 10 ust. 20 przewidziano, że przepis ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.2l.Z. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (tak art. 31 ust. 3 Konstytucji). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 427/21), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK: z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia istoty konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sądu z ustawy o chorobach zakaźnych nie da się zrekonstruować normy ograniczającej działalność gospodarczą m. in. polegającą na działalności takiej jak prowadził skarżący. W rezultacie, cała norma wprowadzająca przedmiotowe ograniczenie została zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów, a zatem w akcie podustawowym. Takie rozwiązanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 22 Konstytucji. W rozporządzeniu mogą zostać określone postanowienia techniczne, ale za niedopuszczalne należy uznać uregulowanie wszystkich elementów normy stanowiącej podstawę ograniczenia działalności gospodarczej w tym źródle prawa. W rezultacie, ze względu na pominięcie niekonstytucyjnej normy ograniczającej działalność gospodarczą postępowanie w sprawie nałożenia kary za nieprzestrzeganie ograniczeń było bezprzedmiotowe, a zatem zasługiwało na umorzenie. Z tych to powodów Sąd nie badał na ile organy prawidłowo ustaliły profil i faktyczną działalność skarżącego ponieważ, jak już Sąd zauważał, wprowadzenie zakazu określonych typów działalności w formie aktu podustawowego było niedopuszczalne, a więc działania organów naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd zasadził również zgodnie z art. 200 i 205 §2 p.p.s.a. zwrot kosztów postepowania w łącznej kwocie 2 200 zł tj. zwrot uiszczonej opłaty od skargi (400 zł) i wynagrodzenia za zastępstwo prawne. Wysokość wynagrodzenia została ustalona na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Przepisy te określają stawki minimalne w zależności od wartości zaskarżenia. Wartością zaskarżenia była kwota 10 000 zł nałożonej kary pieniężnej.