III SA/Kr 861/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 26 czerwca 2008 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania W. I., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2008 r. znak [...], którą orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów obręb Z., Gmina G. co do działek ewid. Nr [...] i [...]. Decyzja organu odwoławczego oparta została na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W. I. jako współwłaścicielka działki ewid. [...] położonej w Z. Gm. G., złożyła w grudniu 2007 r. wniosek do Starosty Powiatu o "wszczęcie postępowania w sprawie bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów" w zakresie dotyczącym tej działki, oraz działki ewid. [...]. Uzasadniając wniosek wnioskodawczyni podnosiła, że obie te działki powstały w następstwie podziału działki ewid. [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r., którego celem było wydzielenie działki [...] do przekazania pod drogę gminną. Zdaniem wnioskodawczyni przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w 2007 roku kontrola wykazała, naruszenie przy opracowaniu projektu podziału działki przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Wadliwości dokumentacji doprowadziły do wydania przez Wójta Gminy wadliwej decyzji o podziale i uzasadnione jest według wniosku wszczęcie postępowania w sprawie "bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów" w zakresie dotyczącym obu działek. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Starosta Powiatu umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wydanie tej decyzji poprzedziło zebranie przez Starostę danych z operatu ewidencji gruntów. Starosta stwierdził, iż dane ewidencji są zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w KW [...] prowadzonej początkowo dla działki [...], a następnie po odłączeniu działki [...] do odrębnej KW, dla działki [...]. Rozpatrując odwołanie W. I. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylając decyzję organ odwoławczy podkreślił, że żądanie wprowadzenia zmiany nie jest oparte na dokumentach wymienionych w przepisach rozdziału 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wskazanych jako mogące stanowić podstawę wprowadzenia zmian, lecz opiera się na wynikach kontroli dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przeprowadzonej na zlecenie Głównego Geodety Kraju. Organ odwoławczy zajął stanowisko, że ponowne rozpatrzenie wniosku wymaga poczynienia ustaleń, czy stwierdzone przy opracowaniu operatu podziału nieruchomości nieprawidłowości, miały wpływ na wyznaczenie i pomiar granicy podziału działki Nr [...] oraz na obliczeniu powierzchni nowych działek Nr [...] i [...], co miało by istotne znaczenie dla przeprowadzenia postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji. Podkreślono we wskazaniach, że administracyjny tryb postępowania wymaga jego wszczęcia zgodnie z art. 61 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2008 r. z powołaniem na przepis art. 105 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dokonania bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. gm. G. w zakresie działki Nr [...] własności W. I. i działki [...] własności Gminy. Wydanie tej decyzji poprzedziło m.in. oświadczenie wnioskodawczyni W. I., która 10 kwietnia 2008 r., zażądała "wycofania podziału działki Nr [...] na [...] i [...] oraz ustalenia granicy administracyjnej pomiędzy działką [...] a działkami do niej przylegającymi". Za podstawę tego żądania powoływała protokół z kontroli przeprowadzonej na zlecenie Głównego Geodety Kraju przez Wojewódzkie Biuro Techniki i Nadzoru przyjęty przez Starostę w dniu 13 sierpnia 2007 r. Organ I instancji ustalił, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. [...] zatwierdzająca podział działki [...] na [...] i [...] jest ostateczna od dnia 12 października 1998 r. Wskazano, że z analizy protokołu, na który powołuje się W. I. co do podziału działki [...] wynika, że stwierdzone nieprawidłowości postępowania podziałowego dotyczyły braku zawiadomienia stron, nieterminowego zgłoszenia pracy, braku podstawy prawnej w druku protokołu granicznego z ustalenia granicy nowej drogi, oraz nieuwzględnienia przez wykonawców operatu podziałowego dokumentacji z opracowania operatu ustalenia i pomiaru granicy administracyjnej obiektu S. Zdaniem organu uchybienia te nie dyskwalifikują operatu podziału pod względem merytorycznym. Podkreślono, iż mimo braku zawiadomienia, w protokole granicznym W. I. złożyła podpis. Osoby wykonujące opracowanie miały właściwe uprawnienia i kwalifikacje, granica ewidencyjna między obrębami nie została zmieniona, a operat pomiaru drogi został opracowany na podstawie obowiązujących map ewidencyjnych. Organ podkreślił, że zalecenia pokontrolne nie dotyczą operatu podziałowego działki [...]. Zdaniem organu analiza protokołu kontroli nie daje podstaw do przyjęcia, że stwierdzone uchybienia miały wpływ na przebieg granic ustalonych operatem podziałowym i prawidłowość decyzji o podziale. Wskazano, że o wadliwości decyzji podziałowej może orzecz właściwy organ we właściwym trybie, a brak podstaw do wprowadzania zmian w aktualnie obowiązującej ewidencji zgodnej ze stanem prawnym. W odwołaniu od decyzji Starosty z [...] 2008 r. W. I. zarzucała naruszenie przepisów postępowania, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnych do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, uchybienie wymaganiom z art. 107 § 3 kpa oraz na niewłaściwe zastosowanie art. 105 kpa. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w oparciu o materiały zebrane przed organem I instancji ustalił dodatkowo, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. I. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. zatwierdzającą podział działki [...], oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie W. I. decyzją z dnia [...] 2008 r. znak [...], utrzymało w mocy tę decyzję Wójta z [...] 2008 r. W pozostałym zakresie przyjmując ustalenia organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że prowadzone w związku z wnioskiem W. I. postępowanie administracyjne wykazało brak podstaw do wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję gruntów. Podkreślono, że aktualny stan ewidencji odpowiada stanowi prawnemu uwidocznionemu w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla działki [...], a zatem nie zachodzą przesłanki do aktualizacji operatu ewidencji gruntów, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji wniosła W. I. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania a to art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 105, 7, 77 i 107 § 3 kpa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, skoro żądała rozpatrzenia sprawy co do istoty, to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Podtrzymano zarzut, że przed organami nie zebrano materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Skarżąca powtórzyła w dalszej części zarzuty odwołania adresowane do Starosty jako organu, który weryfikuje dokumentację przyjmowaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a odnoszące się do wad postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, nawiązując do wyników protokołu kontroli. W przekonaniu skarżącej wymienione w protokole kontroli wadliwości stanowiły podstawę do zlecenia geodecie czynności mających na celu weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu podziału działki [...], a bez przeprowadzenia tych czynności gołosłowne jest stanowisko organu co do zgodności stanu prawnego ze stanem ewidencyjnym. Zarzucono także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że organ I instancji zebrał całość dokumentacji, która stanowiła podstawę opracowania projektu podziału działki [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. oraz dokonał analizy protokołu przeprowadzonej w 2007 r. kontroli Zespołu Wojewódzkiego Biura Techniki i Nadzoru Geodezyjno - Kartograficznego, dochodząc do oceny, że wytknięte uchybienia nie dyskwalifikują podziału zatwierdzonego decyzją Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. Sposób formułowania przez skarżącą żądań wniosku oraz zarzuty skargi wymagają przytoczenia podstawowych przepisów regulujących postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Od dnia 1 lipca 1989 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Przepis art. 2 pkt 8 w brzmieniu obowiązującym od 23.02.2002 r. definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) – jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Od dnia 1 stycznia 1999 r. organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta. Poprzednio prowadzenie tej ewidencji i gleboznawczej klasyfikacji gruntów należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - kierowników urzędów rejonowych. Ustawa w przepisie art. 20 określa rodzaje informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe. Natomiast do tzw. informacji podmiotowych należą (zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1) informacje określające właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowych) zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. W myśl przepisu art. 23 właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Natomiast przepis art. 22 ust. 2 ustawy nakłada również na osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tj. właściciela i art. 51 (tj. na władającego gruntem, którego nie jest właścicielem) obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Na żądanie starosty – stosownie do art. 22 ust. 3 – osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty kartograficzne, geodezyjne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych przepisów wynika, iż prowadzenie przez starostę ewidencji gruntów i budynków w związku z jej funkcją jako aktualnego zbioru informacji, polega na wprowadzeniu do ewidencji udokumentowanych decyzjami administracyjnymi, orzeczeniami sądów, aktami notarialnymi, czy przedkładanymi przez strony innymi dokumentami w tym opracowaniami geodezyjno kartograficznymi, zmian dotychczasowych danych ewidencyjnych. W postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym przez starostę jako organ ewidencyjny rejestruje się zatem zmiany na podstawie dokumentów wytworzonych – w zasadzie – poza postępowaniem ewidencyjnym. Rolą ewidencji gruntów jest bowiem odzwierciedlenie informacji przedmiotowych i podmiotowych wynikających z dokumentów wytworzonych poza tym postępowaniem, a nie zastępowanie organów, przed którymi we właściwym trybie dokumenty takie powstają. Ustawa poza wskazanymi przepisami nie zawiera regulacji dotyczących postępowania przed starostą, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów. Czynią to obecnie przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej – rozporządzeniem. Przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia (§§ 44-58) regulują zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W myśl § 44 do zadań starosty należy m.in. (pkt 2) utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis § 45 ust. 1 definiuje aktualizację operatu ewidencyjnego jako wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Pierwszym jest tzw. tryb zgłoszenia zmian, o których mowa w art. 22 ust. 2 a wiec zmian zgłaszanych przez właścicieli (władających), którzy przedstawiają dokumenty uzasadniające zmiany, albo na podstawie dokumentów, które inne organy przesyłają staroście. Tryb ten regulują przepisy § 48 in. rozporządzenia. Natomiast stosownie do przepisu § 47 ust. 3 w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3. Zgodnie z § 46 ust. 1 dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Regulacja ta oznacza, iż wnioski o aktualizację ewidencji składać mogą właściciele, a w przypadku braku danych o nich, władający wykazani w ewidencji gruntów, oraz użytkownicy wieczyści gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, a wreszcie dzierżawcy i wydzierżawiający, którzy zawarli umowy określone § 11 ust. 1 pkt 2. Zarazem przepis § 46 ust. 2 rozporządzenia określa, że z urzędu podlegają wprowadzeniu zmiany wynikające z: 1. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2. opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3. dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4. ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przed złożeniem przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów w grudniu 2007 r., sprecyzowanego 10 kwietnia 2008 (k.44), przez wycofanie podziału działki [...], stan ewidencji odzwierciedlał stan prawny, wynikający z ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. Nr [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją tą, ostateczną od [...] 1998 r. zatwierdzono podział stanowiącej własność skarżącej działki [...] na działki [...] i [...], z których druga przejęta została przez Gminę i stanowi odrębną nieruchomość objętą księgą wieczystą. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji – wójta Gminy z dnia [...] 2008 r., który odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r., na podstawie, której dokonany został w oparciu o przedstawiony materiał geodezyjno-kartograficzny, podział działki skarżącej [...] na działki stanowiące przedmiot odrębnej własności i objęte odrębnymi księgami wieczystymi, korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak długo decyzja ta występuje w obrocie prawnym, tak długo wiąże sądy i organy administracji publicznej, a w tym Starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów. Nie ma w przepisach prawa żadnego umocowania oczekiwanie skarżącej, że w postępowaniu ewidencyjnym przed starostą doprowadzi do pozbawienia mocy wiążącej decyzji Wójta Gminy dzielącej nieruchomość skarżącej, a w szczególności jak to sprecyzowała w dniu 10 kwietnia 2008 r. do "wycofania" skutków podziału działki [...]. Wyeliminowanie decyzji dzielącej działkę [...] z obrotu prawnego mogło by być dokonane tylko w wyniku postępowania w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych. Jeden z nich – tryb wznowienia postępowania – skarżąca wykorzystała, uzyskując odmowę uchylenia tej decyzji. Rację należy zatem przyznać organom w ustaleniu, iż skarżąca w swym wniosku z grudnia 2007 r. nie wskazywała żadnego dokumentu, który w świetle przepisów ustawy i rozporządzenia mógłby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian przedmiotowych co do działek [...] i [...] a w szczególności co do zmiany ich wzajemnej konfiguracji. Z treści wniosku skarżącej odwołującego się do protokołu z kontroli doraźnej z sierpnia 2007 r. przeprowadzonej na zlecenie Głównego Geodety Kraju, przez Wojewódzkie Biuro Techniki i Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego, wynikało oczekiwanie, iż to Starosta jako organ prowadzący operat ewidencyjny, a zarazem organ, który prowadzi powiatowy państwowy zasób geodezyjno-kartograficzny, z urzędu dokona weryfikacji i zmian operatu pomiarowego projektu podziału m.in. działki [...] przyjętego do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej w dniu 31 sierpnia 1998 r. za Nr [...], a stanowiącego podstawę decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy z dnia [...] 1998 r. to Wojewoda, był organem, który przyjął w/w operat pomiarowy do państwowego wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 1.01.1999 r. oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 5 listopada 1990 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wytwarzania z zasobu oraz udostępnianie zasobu – Dz.U. Nr 77 poz. 459). Adresowanie względem Starosty zarzutów związanych z nieprawidłowościami przy przyjęciu tego opracowania do ówczesnego wojewódzkiego państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego jest oczywiście nieuzasadnione. Dopiero od 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa zgodnie z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy starosta stał się organem gromadzącym i prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny w zakresie zasobu powiatowego. Do zasobu powiatowego zgodnie z pkt 5 lit.e, części III, załącznika Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu wyłączenia z zasobu oraz udostępniania z zasobu (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 493) – należą także dokumenty geodezyjne i kartograficzne powstałe m.in. w toku rozgraniczenia i podziałów nieruchomości. Okoliczność, że z urzędem starosty połączone są liczne kompetencje a m.in. jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, oraz organu gromadzącego i prowadzącego w ramach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zasób powiatowy, nie oznacza, że Staroście służy kompetencja do przetwarzania w trybie postępowania ewidencyjnego i w formie decyzji, dokumentów przyjętych – choćby z naruszeniem zasad ich przyjmowania – do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro wniosek skarżącej zmierzający "do bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków" nie odwoływał się do jakiegokolwiek z dokumentów w postaci ostatecznej decyzji, orzeczenia sądu czy aktu notarialnego wymienionych w art. 23 ustawy, nie powoływał też przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 22 ust. 3 i § 46 ust. 2 pkt 2) opracowania geodezyjno-kartograficznego, które na podstawie takich dokumentów aktualizowały by obowiązujący operat ewidencji gruntów i budynków przez zmianę granic ewidencyjnych działki skarżącej względem działki [...] stanowiącej odrębną nieruchomość, to wniosek ten nie mógł być traktowany jako żądanie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów konkretnej zmiany, lecz jako wniosek o wszczęcie przez Starostę postępowania o wprowadzenie z urzędu zmian aktualizujących operat ewidencji. Z tego względu dokonane przez Starostę zawiadomienie z dnia 5 marca 2008 r. (po uchyleniu poprzedniej decyzji) mogło być potraktowane tylko jako zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian, czego Starosta mimo wskazania tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2008 r., z naruszeniem art. 61 § 1 kpa nie wyartykułował. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przydają stronie możliwości wymuszenia na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji zwłaszcza, że postępowanie o tym samym przedmiocie może być wszczęte na wniosek strony. Przepisy rozporządzenia w § 35 w zw. z § 45 ust. 2 oraz w § 46 ust. 2 określają rodzaje dokumentów tzw. źródłowych, które mogą stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego. Powołany już przepis § 46 ust. 2 rozporządzenia, określa dokumenty, na podstawie których organ z urzędu wprowadza zmiany w ewidencji. Protokół kontroli doraźnej przeprowadzonej na zlecenie Głównego Geodety Kraju i zalecenia pokontrolne nie stanowią dokumentacji, która stanowiła by podstawę do wprowadzenia zmian z urzędu. Dokumentacja ta podlegała natomiast ocenie czy wynikające z niej ustalenia, dają podstawę do wprowadzenia z urzędu zmian w operacie ewidencji co do działki [...], w zakresie który jednak nie mógł niweczyć skutków podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...] na dwie odrębne nieruchomości. Konfrontacja protokołu kontroli doraźnej i zaleceń pokontrolnych ze stanowiskiem organów potwierdza, że w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej podziału działki [...], wytknięte uchybienia dotyczące sporządzania dokumentacji projektu podziału nieruchomości w świetle obowiązującego wówczas rozporządzenia z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu podziałów nieruchomości oraz na etapie przyjmowania tej dokumentacji do zasobu w świetle poczynionych ustaleń w postępowaniu wszczętym z urzędu nie dały podstaw zmiany operatu ewidencji w zakresie granic ewidencyjnych działki [...]. Kwestia natomiast ewentualnego zasięgu prawa własności skarżącej poza granice ewidencyjne może podlegać rozpatrzeniu w trybie postępowania rozgraniczeniowego. W wypadku wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do wydania decyzji merytorycznej (w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów) właściwą formą jego zakończenia jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA – Komentarz, Wyd. 3, C.H. Beck 2000 r., str. 428). Gdyby natomiast skarżąca we wniosku zawarła konkretne wnioski, co do zakresu zmian jakich w operacie ewidencji się domaga, to postępowanie winno być prowadzone jako wszczęte na wniosek, zaś ewentualny brak podstaw do zmiany operatu ewidencji przez wprowadzenie konkretnych zmian winien owocować decyzją odmawiającą wprowadzenia takich zmian. Mając na uwadze, że dostrzeżone uchybienie przepisowi art. 61 § 1 przez niezawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy – umorzenie tego postępowania, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.