III SA/Kr 861/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Starosta decyzją z [...] 2020 r. nr [...] orzekł "o aktualizacji w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu S, gmina K polegającej na: - zmianie przebiegu granicy działki nr [...] o pow. 1,18ha z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] oraz z działką nr [...] objętą księgą wieczystą [...] - bez zmiany powierzchni i oznaczenia tych działek, na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 14.05.2018 r. pod nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. L. D. - M". Od powyższej decyzji skarżąca I. K. wniosła odwołanie w dniu 28 kwietnia 2020 r. (data nadania w UP). W odwołaniu odniosła się m.in. do kierowanych do niej i zwracanych przesyłek listowych i podkreśliła, że cały dniami przez okres 2 miesięcy, z uwagi na koronawirusa była w domu i nie wychodziła nawet po zakupy. Wyjaśniła, że nie otrzymała w przedmiotowej sprawie żadnego listu ani awiza. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia 4 czerwca 2020 r. nr [...], stwierdził, że odwołanie skarżącej I. K. od decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty z [...] 2020 r., pomimo dwukrotnego awizowania przez Urząd Pocztowy, nie została podjęta w terminie przez adresata I. K. Stempel placówki pocztowej Urzędu Pocztowego dowodzi, że przesyłka nr [...] - list polecony, nadana została 14 lutego 2020 r. i następnie przekazana celem doręczenia adresatowi do placówki Urzędu Pocztowego. Urząd ten awizował przesyłkę dwukrotnie 20 lutego 2020 r. i 28 lutego 2020 r., a następnie w związku z jej niepodjęciem, 9 marca 2020 r. przesyłkę zwrócił jako niepodjętą w terminie. Termin do wniesienia odwołania minął zatem z dniem 19 marca 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K. nie zgodziła się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r. nr [...] orzekającej o aktualizacji informacji zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, iż opiera się ono na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Starosty. Jak wynika bowiem z uzasadnienia, zdaniem organu, pomimo dwukrotnego awizowania przez Urząd Pocztowy, przesyłka zawierająca decyzję z dnia 11 lutego 2020 r., nie została podjęta w terminie przez adresata I. K. Wg organu, stempel placówki pocztowej Urzędu Pocztowego dowodzi, że korespondencja ta nadana została 14 lutego 2020 r. i następnie przekazana celem doręczenia adresatowi do placówki Urzędu Pocztowego. Urząd ten awizował przesyłkę dwukrotnie 20 lutego 2020 r. i 28 lutego 2020 r., a następnie w dniu 9 marca 2020 r. przesyłkę zwrócił jako niepodjętą w terminie. W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonał jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji z [...] 2020 r. w kontekście regulacji zawartej w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, jak też nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. W myśl art. 42 § 1-3 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tych przepisie osobom) : 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok NSA z 05.04.2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, treść utrwalona na kopercie zawierającej decyzję Starosty z [...] 2020 r. nie pozwala ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca została powiadomiona o próbie doręczenia jej przesyłki. Na kopercie widnieje jedynie odnotowanie dwukrotnego awiza przez listonosza oraz data zwrotu przesyłki do nadawcy z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Z kolei zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera informacji dotyczących braku możliwości doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., faktu prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru oraz informacji o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, czy w urzędzie gminy. Jeszcze raz należy podkreślić, że informacja wyłącznie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki mającej zawierać decyzję organu I instancji nie potwierdza zatem braku możliwości doręczenia stronie skarżącej przesyłki w myśl art. 42 i 43 k.p.a., jak również powiadomienia strony o możliwości odbioru tej przesyłki we wskazanej placówce pocztowej w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych, WINGiK nie mógł przyjąć fikcji doręczenia decyzji Starosty w trybie art. 44 k.p.a. Powyższe okoliczności, w tym twierdzenia skarżącej, że nie otrzymała w przedmiotowej sprawie żadnego awiza, uniemożliwiają zatem jednoznaczne stwierdzenie skuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki rejestrowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) ma moc dokumentu urzędowego, lecz dowód nadania przesyłki rejestrowanej stanowi uprawdopodobnienie doręczenia przesyłki jej adresatowi wyłącznie w przypadku, gdy została zachowana określona ustawowo procedura doręczenia – w tym procedura ustanowiona w art. 44 k.p.a. W takiej natomiast sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy spełnione zostały warunki do zastosowania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., organ odwoławczy nie powinien był przyjmować na niekorzyść skarżącej, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Takim działaniem dopuścił się bowiem naruszenia art. 42 i art. 44 k.p.a. oraz wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy nadto, że od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433), a od 20 marca 2020 r. – stan epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2 marca 2020 r.", w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną żadne terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Art. 15zzr i art. 15zzs dodano do ustawy z 2 marca 2020 r. ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. stanowi, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, między innymi, w postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Nie ulega wątpliwości Sądu, że bieg terminu do wniesienia odwołania jest terminem, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem - w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Bieg tego terminu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak wskazano wyżej, stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., a stan epidemii od 20 marca 2020 r. Wprowadzone ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepisy art. 15zzr i 15zzs odnosiły się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Skoro zatem od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego, to termin na wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r., w sytuacji prawidłowego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., uległby zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r., a jego bieg nie zakończyłby się z upływem 19 marca 2020 r., tak jak to twierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżąca mogłaby bowiem, zgodnie z art. 15zzr ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r., skutecznie wnieść odwołanie w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, co zresztą uczyniła w dniu 28 kwietnia 2020 r. Jak stanowi ww. przepis, czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1 są skuteczne. Wskazać przy tym wypada, że zawieszenie terminów procesowych ma charakter obiektywny. Nie ma zatem znaczenia czy strona powoła się na to zawieszenie, czy też nie. Mając na uwadze powyższe również i z tej przyczyny, odwołanie skarżącej nie mogło być przez organ odwoławczy uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.