III SA/Kr 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. J. – S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. znak [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. znak [...] o odmowie przywrócenia L. J. – S. (w skrócie skarżącej) terminu do uzupełnienia braków wniosku skarżącej z dnia 5 listopada 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. S. oraz umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia terminu. Jako podstawa prawna ww. postanowienia wskazane zostały przepisy art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2134) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t.j., Dz.U z 2018 r. poz. 2096). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta wnioskiem z daty 5 listopada 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rok 2018/2019 na dziecko W. S. Prezydent Miasta wezwał skarżącą pismem z dnia 9 listopada 2018 r. o uzupełnienie w terminie 30 dni od daty odbioru wezwania wniosku poprzez przedłożenie odpisu prawomocnego wyroku orzeczenia orzekającego rozwód pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca wezwanie była dwukrotnie awizowana w dniach 19 i 27 listopada 2018 r. Prezydent Miasta poinformował następnie skarżącą pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpatrzenia z powodu jego nieuzupełnienia. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem z dnia 20 lutego 2019 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, uzasadniając go brakiem wiedzy o konieczności uzupełnienia wniosku spowodowanej wyjazdem w listopadzie i niemożnością odebrania korespondencji. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie brakujących dokumentów do wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. Organ, oceniając okoliczności sprawy pod kątem przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 § 2 Kpa, uznał, że skarżąca nie wykazała dostatecznych starań i działań mających na celu dotrzymanie terminu podanego przez organ. Skarżąca wniosła od ww. postanowienia zażalenie, w którym wskazała, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy, gdyż w czasie doręczenia przebywała przez okres około dwóch tygodni poza miejscem zamieszkania. Po uzyskaniu informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, dołączyła wymagane dokumenty, a z ostrożności złożyła ponowny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w styczniu 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia wskazało, że określony w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci termin do uzupełnienie brakujących dokumentów ma charakter materialny, a nie procesowy, w związku z tym nie podlega instytucji przywrócenia z art. 58 Kpa. Organ podniósł, że przepis art. 19 zawiera dwojakiego rodzaju terminy: procesowe (ust. 1 i 2) i materialne (ust. 4). Z wyznaczonym 3 – miesięcznym terminem kolejne ustępy art. 19 wiążą określone skutki materialnoprawne. Ust. 5 przewiduje instytucję zawieszenia biegu tego terminu, która zasadniczo odnosi się do terminów prawa materialnego. Natomiast ust. 6 określa materialnoprawne skutki dopełnienia przez stronę czynności w terminie określonym w ust. 4. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 19 ust. 4, niezastosowanie się do wezwania tj. niedopełnienie tych czynności w terminie, skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na skutek niedopełnienia czynności w terminie jest równoznaczne z wygaśnięciem prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego na podstawie tego konkretnego wniosku, co nie wyłącza jednak możliwości jego ponowienia. Terminy prawa materialnego mogą być przywracane jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne to dopuszczają, natomiast w omawianym przypadku ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewiduje przywrócenia terminu. Kolegium zwróciło uwagę, iż gdyby było dopuszczalne przywrócenie wyznaczonego w art. 19 ust. 4 ustawy 3 – miesięcznego terminu do przedłożenia brakujących dokumentów, to termin ten nie byłby obarczony, w przypadku jego niedochowania, sankcją pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tymczasem skutek niedochowania terminu na wykonanie czynności wynikających z art. 4 ust. 19 został jednoznacznie określony w tym samym przepisie, stąd brak jest ku temu podstaw, by nadawać mu inny charakter, L. J. – S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie podniosła, że jest ono dla niej niezrozumiałe, gdyż organ I instancji wezwał ją do przedłożenia brakujących dokumentów wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w terminie do 30 dni, a nie jak wskazało Kolegium, w terminie do 3 miesięcy, który to termin ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Gdyby wyznaczono jej 3 – miesięczny termin, zmieściłaby się w terminie, gdyż brakujący dokument (wyrok rozwodowy) dostarczyła organowi w dniu 25 lutego 2019 r. Działanie organu oceniła jako stawianie przed nią pozaustawowych warunków i dyskryminację małżonków samotnie wychowujących dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107| |ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem | |zgodności z prawem. | |Na mocy art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 | |ze zm. sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym| |i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji | |(postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną | |podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. | |Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie | |narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. | |Zasadniczą dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy termin do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie prawa do | |świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ma | |charakter procesowy czy materialny, a tym samym czy w przypadku uchybienia tego terminu zachodzi podstawa do jego przywrócenia w trybie| |art. 58 i art. 59 kpa. | |Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot | |realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie| |brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. | |W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony został pogląd, że zakwalifikowanie określonego terminu jako terminu materialnego lub | |terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie | |materialnej czy ustawie procesowej. | |W polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega jednak rozdziału regulacji materialnej i regulacji | |procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź w ustawie procesowej normy materialne. W związku z tym w | |kwestiach wątpliwych należy wziąć pod uwagę skutek prawny uchybienia terminu (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK | |419/17). Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje | |wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z | |kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w | |celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności | |procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, | |uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie | |(wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15). | |Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach | |administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez| |podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze | |materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie | |skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, które stają się | |aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania | |określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w | |przepisach art. 58 i art. 59 kpa. Przywrócenie natomiast terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość| |przewidują przepisy określające dany termin. | |Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie uznało, że termin do uzupełnienia braków | |formalnych wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jest terminem| |prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i art. 59 kpa. Faktem jest, że przedmiotowy przepis określający | |termin do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, umieszczony został w ustawie materialnej, | |jednakże nie można uznać, że uchybienie tego terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Sądu jest to termin o | |charakterze procesowym do dokonania określonej czynności procesowej, tj. uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do | |świadczenia wychowawczego. Skutkiem uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku jest | |bezskuteczność w/w czynności procesowej. Zauważyć przy tym trzeba, że złożenie przedmiotowego wniosku wszczęło postępowanie | |administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, a wskazany termin wyznaczony został dla strony w toku tego | |postępowania. | |Dodatkowo za procesowym charakterem terminu określonego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy przemawia fakt, że przepis ten umieszczony | |został w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawach o świadczenia wychowawcze". Ponadto zgodnie z art. 28 tej ustawy, | |który również umieszczony został we wskazanym rozdziale 4, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 | |czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). | |W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze, wydane zostało z naruszeniem | |art. 58 kpa oraz 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego | |uchylenie. | |Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni wskazane wyżej kwestie i dokona oceny czy organ pierwszej instancji | |prawidłowo uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie | |prawa do świadczenia wychowawczego określone w art. 58 kpa. | |Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. |