III SA/Kr 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. I. na akt Dyrektora Zarządu Dróg z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na czasowy przejazd pojazdów I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg rzecz skarżącej A. I. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 19 marca 2018 r. A. I. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatu [...] o wydanie identyfikatora na czasowe przejazd pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie całkowitej 321, a więc większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B018 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu [...] na [...] na długości 4 km w celu dowozu materiałów do budowy wjazdu. Do wniosku dołączyła decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej [...] na działkę nr [...] położoną w G. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. ([...]) organ poinformował skarżącą, że nie ma możliwości wydania identyfikatora pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej 32 t na budowę zjazdu indywidualnego. Na ww. pismo A. I. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając skargę podała, że z uwagi na skaliste podłoże do budowy zjazdu (zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę), niezbędne jest użycie ciężkiego sprzętu (koparki gąsienicowej), a dodatkowo konieczne jest wykonanie na działce, która jest drogą dojazdową do 4 budynków, kanalizacji ogólnospławnej o głębokości ok. 2-3m. Kanał ten budowany w bardzo trudnym terenie, do wybudowania, którego niezbędne jest użycie ciężkiego sprzętu. Zdaniem skarżącej organ wydając negatywną decyzję nie rozpatrzył żadnych okoliczności przemawiających na jej korzyść, samo stwierdzenie "z uwagi na stan techniczny t powiatowej nr [...]" nie oznacza nic, bo przejazd 2-5 - krotny ciężkiego na naczepie nie może mieć aż tak negatywnego wpływu na stan techniczny drogi. Niemożność użycia tego sprzętu uniemożliwia przeprowadzenie planowej zgodnie z wydaną decyzją powyższych inwestycji, zarówno budowy zjazdu jak i kanalizacji. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że identyfikatory (zezwolenia) są wydawane na podstawie Regulaminu Wydawania Identyfikatorów, który został ustalony przez Starostę Zarządzeniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 roku. Podstawę prawną wydania zarządzenia stanowi art. 10 ust. 5 Ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wyjaśnił nadto, że zjazd można wykonać mniejszymi pojazdami (dowóz materiałów i maszyny). Natomiast zezwolenie o które wnioskuje skarżąca mogłoby negatywnie wpłynąć na stan drogi i na bezpieczeństwo ruchu drogowego . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, że kwestionowany akt został wydany 4 czerwca 2018 r., a więc wniesienie skargi nie musiało być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek taki istniał bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. Skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że Starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma, więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie Powiatu [...] Zarządzenia Starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...], Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty") - § 1 Zarządzenia. W § 2 Zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych (....) posiadających identyfikator wydany przez upoważnionych pracowników Zarządu Dróg Powiatu (pkt. 1), oraz że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do nin. Zarządzenia (pkt.2). § 4 tego Regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 pkt. 1). Zgodnie z § 4 pkt. 3 Regulaminu, identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością : 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Zgodnie z pkt. 7 § 4 "decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu [...], po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 pkt. 8 regulaminu, opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu. Przytoczenie powyższych przepisów Regulaminu było niezbędne z uwagi na treść kontrolowanego aktu. Uzasadniając odmowę zgody na przejazd wskazanym we wniosku skarżącej odcinkiem drogi, organ ograniczył się jedynie do poinformowania skarżącej, że nie ma możliwości wydania wnioskowanego identyfikatora. Faktyczny brak uzasadnienia powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Należy wskazać, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, powinno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które -sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wydania skarżącej identyfikatora - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewątpliwie odmowa wydania skarżącej identyfikatora stanowi akt dotyczący uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie Starosty nr [...]. akt ten określa także szczegółowo warunki uzyskania identyfikatora. Brak uzasadnienia podjętego aktu i taki też brak w aktach administracyjnych informacji dotyczących merytorycznych powodów załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 marca 2018 r. powoduje, że zaskarżony akt uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Z treści powołanego wyżej Regulaminu wydawania identyfikatorów wynika, że powinnością organu było rozważenie zasadności wniosku i wskazanie argumentów będących podstawą rozstrzygnięcia, czego nie ma w kwestionowanym akcie Z powyższego wynika, że organ wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności i analizy wniosku skarżącej, które w świetle treści Zarządzenia Starosty nr [...] z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz załącznika do tego Zarządzenia w postaci Regulaminu wydawania identyfikatorów obowiązany był przeprowadzić. Na obecnym etapie brak więc podstaw do wyrażania przez Sąd stanowiska co do zasadności wniosku skarżącej. Nadto, wyłącznie jednak dla porządku wskazać trzeba, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają jakiegokolwiek związku z wnioskiem skarżącej i zaskarżonym aktem. Jednak twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Niemniej jednak z uwagi na rażącą niezgodność treści ww. pisma z przedmiotem niniejszej sprawy, zasadnym było zdaniem Sądu zamieszczenie powyższej uwagi. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o wydanie identyfikatora, organ dokona jego oceny i swoją ocenę przedstawi w rozstrzygnięciu (akcie) w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego motywami i stanowiskiem organu. Zgodnie z art. 146 ust. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd uchylił zaskarżony akt. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.