III SA/Kr 868/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (Spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 2 lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie zagubienia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2004r uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego M.K. kwotę [...] zł - ( [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] z dnia 2 lipca 2005r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 z późn.zm./ oraz art. 5a ust.4 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 grudnia 1993r., po rozpatrzeniu odwołania M.K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Nr [...] z dnia [...] 2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie zagubienia wniosku M.K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z inicjatywy M.K., który w dniu 5 maja 2005r. złożył pismo zatytułowane zażalenie do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na Biuro Powiatowe Agencji w L. Z treści pisma wynika, że jest to skarga w związku z zgubieniem wniosku skarżącego o dopłatę bezpośrednią do gruntów rolnych za rok 2004r. W skardze skarżący przedstawił okoliczności składania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich. Skarga została skierowana do organu l instancji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ l instancji wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję, w której umorzył postępowanie w sprawie zagubienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nie posiadała potwierdzonej kopii wniosku ani potwierdzenia przyjęcia dokumentów, nie przedstawiła żadnych świadków, którzy mogliby potwierdzić fakt złożenia wniosku w Biurze Powiatowym ARiMR w L.. W takiej sytuacji organ l instancji uznał, że dalsze postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.K. wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu odwołania podał, że podane przez niego argumenty są wystarczające do uprawdopodobnienia faktu złożenia wniosku. Decyzją z dnia 2 lipca 2005r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z tym, iż wniosek się nie odnalazł organ l instancji zastosował przepis art.105 kpa pozwalający na umorzenie sprawy w sytuacji gdy stanie się ona bezprzedmiotowa. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że umorzenie postępowania oznacza, iż w danej sprawie nie będzie ono kontynuowane, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. W przedmiotowej sprawie organ l instancji właściwie ocenił stan faktyczny albowiem w sprawie M. K. nie można prowadzić postępowania w zakresie płatności obszarowych, gdyż biuro nie dysponuje stosownym wnioskiem. Skargę na powyższą decyzję złożył M.K. W uzasadnieniu skargi jeszcze raz powołał się na okoliczności wypełniania i składania wniosku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz. 12697 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja organu II instancji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji o umorzeniu postępowania wydane zostały z naruszeniem prawa i dlatego zostały uchylone. Podstawowy zarzut związany jest z przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Organy administracyjne określiły, że jest to postępowanie w sprawie zagubienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004r. Zarówno w przepisach prawa materialnego jak i przepisach proceduralnych brak podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zagubienie wniosku. Organy administracyjne nie mogą wszczynać postępowania administracyjnego określając jako w sposób dowolny przedmiot tego postępowania. O tym czy dana sprawa może być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej decydują określone normy prawne. Okoliczności stanu faktycznego mogą wskazywać, że w niniejszej sprawie mogło ewentualnie być wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zaginięcia akt sprawy M.K. Jednak czy taki przedmiot postępowania organ administracyjny miał na uwadze prowadząc niniejsze postępowanie nie można tego w sposób jednoznaczny ustalić. Odnośnie postępowania administracyjnego w sprawie zaginięcia akt, Sąd pragnie wskazać co następuje. Mianowicie należy podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zaginięcia lub zniszczenia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi IV Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt /art.716 -729 kpc/ / np.wyrok NSA z 2 kwietnia 1998r., sygn.akt IV S.A. 1438/96, LEX nr 459447. Pogląd o stosowaniu w drodze analogii przepisów kpc dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, w postępowaniu administracyjnym w przypadku zaginięcia lub zniszczenia akt, został sformułowany jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obecnie można się zastanawiać nad jego aktualnością w części, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje rodzaj regulacji procesowej , do której w drodze analogii miałyby sięgać organy administracyjne. Ta wątpliwość w aktualność odesłania do stosowania przepisów kpc dotyczących zaginięcia lub zniszczenia akt wynika z faktu, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dziale IX zostało uregulowane postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. To szczególne postępowanie sądowe niewątpliwie dotyczy postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt sądowych. Na tym tle pojawia się pytanie czy organy administracyjne prowadzące postępowanie o odtworzenie akt powinny w drodze analogi nadal sięgać do przepisów kpc /art. 716-7297, czy też do przepisów działu IX ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warto jednak podkreślić, że przepisy dzianiu IX ustawy są bardzo mocno wzorowane na postanowieniach art.716-720 kpc., tym samym odpowiedź na pytanie do których z nich należy sięgać przez analogię, gdy zaistnieje konieczność odtwarzania zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej, nabiera charakteru teoretycznego, bo sposób prowadzenia czynności i ich przebieg w obu przypadkach będzie zbliżony / Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz pod red. T. Wosia, LexisNexis 2005, s. 694/. Tym samym wszczęcie na wniosek strony postępowania o odtworzenie akt winno zakończyć się merytorycznym orzeczeniem. To merytoryczne orzeczenie może mieć różną treść w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ może orzec w jakim zakresie i w jaki sposób mają być odtworzone zaginione akta, może również orzec że odtworzenie akt jest niemożliwe. Orzeczenie, że odtworzenie akt jest niemożliwe może zapaść dopiero po ustaleniu, że akta takie były założone albo, że istniały podstawy do ich założenia. Jeżeli okaże się, że akta których dotyczyło postępowanie o odtworzenie akt w ogóle nie były założone /nie istniały/ wniosek o odtworzenie akt będzie podlegał oddaleniu, a jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu wówczas będzie umorzone jako bezprzedmiotowe. W przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe możliwe byłoby np. wówczas gdyby strona cofnęła wniosek o wszczęcie postępowania, albo zaginione akta zostały by odnalezione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie określonej jako postępowanie w sprawie zagubienia wniosku stanowi naruszenie prawa, z uwagi na dowolnie określony przedmiot tego postępowania, nie mający podstawy prawnej w obowiązującym stanie prawnym. Działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1a, c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153,póz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.