III SA/Kr 869/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. G. Kancelaria Adwokacka kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt l OSK 2141/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/15 w sprawie ze skargi M. S. (dalej w skrócie skarżącego) od decyzji Wojewody z dnia 8 czerwca 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wyrok poprzedziły następujące okoliczności stanu faktycznego: Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], powołując się na przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 - dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia") z dniem 10 kwietnia 2015 r. orzekł o: 1) uznaniu M. S. za osobę bezrobotną (pkt 1) oraz 2) o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 kwietnia 2015 r. (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów oraz złożonych oświadczeń wynika, że spełnia on warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Nie zachodzą natomiast przesłanki uprawniające go do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przepracował 266 dni zamiast wymaganych 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem dotyczącym odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodał, że po zawieszeniu działalności gospodarczej nie zarejestrował się od razu w urzędzie pracy, ponieważ miał problemy ze zdrowiem. Do odwołania M. S. dołączył dwa zwolnienia lekarskie wydane na druku ZUS ZLA, to jest zwolnienie nr [...], potwierdzającym czasową niezdolność do pracy od dnia 24 czerwca 2014 r. do 2 lipca 2014 r. i zwolnienie nr [...] od dnia 2 kwietnia 2015 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. nr [...], uchylił decyzję organu l instancji z dnia [...] 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z dołączonych do odwołania przez skarżącego zwolnień lekarskich, z których jedno obejmuje dzień, w którym skarżący zgłosił się do rejestracji i został uznany za osobę bezrobotną, wynika, że w dniu rejestracji nie był zdolny do pracy. Oświadczenie M. S. złożone dnia 10 kwietnia 2015 r. w Karcie rejestracyjnej Powiatowego Urzędu Pracy, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostaje w sprzeczności z urzędowym drukiem potwierdzającym niezdolność do pracy z powodu choroby w okresie od 2 do 15 kwietnia 2015 r., co oznacza, że w dniu 10 kwietnia 2015 r. M. S. nie spełniał przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem w dniu 10 kwietnia 2015 r. nie było podstaw do wydania decyzji przyznającej mu statusu osoby bezrobotnej. Powyższą decyzję Wojewody M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze opisał swoją sytuację związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej, zawieszeniem tej działalności oraz problemami zdrowotnymi. Podkreślił, że z powodu niewłaściwej informacji otrzymanej w Urzędzie Pracy nie dokonał rejestracji w terminie, która umożliwiłby mu przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po zawieszeniu działalności gospodarczej. Skarżący wniósł o przywrócenie mu terminu i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/15 skargę M. S. oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2015 r. oświadczył w Powiatowym Urzędzie Pracy, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie m.in. tego oświadczenia został uznany z dniem 10 kwietnia 2015 r. za osobę bezrobotną. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że w terminie późniejszym skarżący przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy druk potwierdzający jego niezdolność do pracy z powodu choroby w okresie od dnia 2 do dnia 15 kwietnia 2015 r., tj. w okresie obejmującym dzień 10 kwietnia 2015 r., w którym zgłosił się do rejestracji, oświadczając, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oświadczenie o zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia jest istotną przesłanką uznania (lub odmowy uznania) osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt l OSK 1231/11 podkreślając, że w świetle legalnej definicji osoby bezrobotnej, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, obowiązkiem osoby bezrobotnej jest pozostawanie w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Pojęcie "gotowości do podjęcia zatrudnienia" oznacza sytuację, gdy osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie po stronie tej osoby nie występują żadne przeszkody, aby świadczyć pracę. Z ustalonego stanu faktycznego wynika natomiast, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2015 r., nie ujawniając zwolnienia lekarskiego stwierdzającego jego niezdolność do pracy, złożył oświadczenie o swej zdolności do pracy niezgodnie z faktami potwierdzonymi dokumentem urzędowym. Zwolnienie lekarskie wydane w dniu 1 kwietnia 2015 r. stwierdzające niezdolność do pracy m.in. w dniu 10 kwietnia 2015 r., obejmowało okres od dnia 2 do dnia 15 kwietnia 2015 r., a więc istniało w dniu wydania decyzji przez organ l instancji. Okoliczność ta, zasadnicza dla podjęcia właściwej decyzji przez organ l instancji, nie była znana temu organowi, a została ujawniona dopiero w chwili złożenia przez M. S. odwołania od decyzji, a więc w dniu 30 kwietnia 2015 r., czyli w dacie wpływu odwołania do organu l instancji. Taka sytuacja wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tzw. przesłankę wznowieniową, powodującą obowiązek wznowienia postępowania w sprawie, albowiem jak stanowi art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanki wznowieniowe to przesłanki wskazujące na to, że wydana decyzja rażąco narusza prawo, albowiem nawet decyzja ostateczna może być wzruszona w przypadku zaistnienia takich przesłanek. W tej sytuacji, gdy już na etapie postępowania odwoławczego ujawnią się przesłanki wznowieniowe organ odwoławczy ma obowiązek je dostrzec i wydaną decyzję dotkniętą taką przesłanką wyeliminować z obiegu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, mając na względzie rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy nie jest skrępowany zakazem reformationis in peius - wynikającym z art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Sądu l instancji w dniu rejestracji skarżący nie spełniał przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji przyznającej mu status osoby bezrobotnej z dniem 10 kwietnia 2015. W skardze kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, M. S. zarzucił naruszenie przez WSA w Krakowie: 1. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie oraz uznanie, że krótkotrwała niezdolność skarżącego do pracy, wynikająca z tymczasowej niedyspozycji zdrowotnej nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze; art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie wszelkich okoliczności związanych z przyznaniem skarżącemu statusu bezrobotnego i przyznaniem mu zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, wskazał na rolę uzasadnienia wyroku sądu, podnosząc, że w pisemnych motywach wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter dość zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków w postaci wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia sądu służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia, iż sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością. Dalej wskazał, że sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej musi polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie wymagające rozważenia aspekty sprawy, nie ograniczając się tylko do wniosków i twierdzeń stron postępowania (art. 134 § 1 P.p.s.a). Treść tych ustaleń winna być następnie zamieszczona w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania - niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w złożonej przezeń skardze lub w toku rozprawy - muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie spełniają wszystkich wymagań przewidzianych art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż tylko pozornie wyjaśniają podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono, że Sąd l instancji skoncentrował się głównie na przesłankach nabycia statusu bezrobotnego oraz kwestii ujawnienia w toku postępowania odwoławczego nowych okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla oceny możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Sąd nie wyjaśnił natomiast, dlaczego za dopuszczalne uznał uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty w zakresie dwóch, odrębnych zawartych w niej rozstrzygnięć, a mianowicie zarówno co do uzyskania przez M. S. statusu bezrobotnego (pkt. 1), jak i w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych (pkt. 2). Brak takich rozważań zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu l instancji oraz poznanie przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Te uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie uważa się, że przepis art.104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ administracji rozstrzygnął wiele spraw administracyjnych. W takiej sytuacji działanie organu administracji musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową, sentencją czy komparycją decyzji. Dla uznania, że organ administracji jedną decyzją rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną konieczne jest jedynie właściwe sformułowanie osnowy decyzji, a mianowicie osnowa decyzji winna składać się wówczas z osobnych rozstrzygnięć, pozwalających na wyodrębnienie w niej rozstrzygnięcia konkretnej rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Tak też w niniejszej sprawie postąpił Starosta, rozstrzygając w pkt. 1 decyzji o uznaniu M. S. za osobę bezrobotną a w pkt. 2 o odmowie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślono, że w sprawie nie wiadomo, czy i ewentualnie oraz z jakich przyczyn Sąd l instancji uznał, że brak jest podstaw do nadawania poszczególnym częściom decyzji organu l instancji samodzielnego bytu prawnego, czy też przyjął, że organ odwoławczy może kontrolować nawet rozstrzygnięcie, od którego strona nie wniosła w ustawowym terminie odwołanie, ewentualnie, że skarżący w swym odwołaniu wyraził niezadowolenie co do obu rozstrzygnięć Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że jeżeli zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaistniał ten ostatni przypadek, to należało w uzasadnieniu wyroku zawrzeć w tym zakresie stosowne wyjaśnienia. Było to niezbędne zwłaszcza, że w części historycznej Sąd jednoznacznie wskazał, że M. S. w swym odwołaniu oświadczył, że nie zgadza się tylko z rozstrzygnięciem organu l instancji dotyczącym odmowy przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Sąd nie przytoczył żadnych stwierdzeń pozwalających przyjąć, że zamiarem odwołującego było zakwestionowanie również korzystnego dla niego rozstrzygnięcia zawartego w punkcie l decyzji organu l instancji, czyli w części dotyczącej przyznania stronie statusu bezrobotnego. Dalej NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnione zostało, dlaczego Sąd l instancji zaakceptował wyrażone w kontrolowanej decyzji stanowisko Wojewody w kwestii zasadności umorzenia postępowania przed organem l instancji, a konsekwencji, dlaczego uznał, że nawet brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony oznaczać ma bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ postępowania. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd l instancji nie przeanalizował należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku nie zawarł dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Nie podołał zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku Sądu l instancji nie czynią zadość warunkom określonym w powołanym przepisie ustawy P.p.s.a. ani też nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. Rozpatrując skargę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa materialnego oraz przebiegu postępowania administracyjnego z normami prawa procesowego. Niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd l instancji skargę oddalił. W związku z tym należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się tą zasadą wskazaniu podlega, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek ten musi poprzedzić skrótowa ponowna analiza stanu faktycznego, z którego wynika, że skarżący na mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2015 r. nr [...] z dniem 10 kwietnia 2015 r. orzekł o: 1) uznaniu M. S. za osobę bezrobotną (pkt 1) oraz 2) o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 10 kwietnia 2015 r. (pkt 2). W odwołaniu, co nie podlega żadnym wątpliwościom, skarżący podniósł zarzuty dotyczące odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem decyzji w pkt 2, który zawierał negatywne dla niego rozstrzygnięcie. Zawarte w odwołaniu wyjaśnienia na temat pozostawania po zawieszeniu działalności gospodarczej na zwolnieniu lekarskim miały uzasadniać objęcie skarżącego prawem do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Kwestie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej pozostają na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1065) odrębnymi instytucjami prawnymi poddanymi każda z nich własnej regulacji prawnej (art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 i dalsze). Przepis art. 104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ administracji rozstrzygnął wiele spraw administracyjnych. W takiej sytuacji działanie organu administracji musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową, sentencją czy komparycją decyzji. W niniejszej sprawie organ l instancji tak postąpił, a organ odwoławczy nie wykazał dalekoidącej ostrożności procesowej wymaganej w opisanej sytuacji, która nakazuje szczególną dbałość o interes prawny odwołującego wyrażający się wprawie do ponownego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności art. 15 k.p.a.). Mianowicie, organ odwoławczy, nie sięgając do instrumentu precyzowania treści odwołania, rozstrzygnął sprawę (rozpoznał odwołanie) przesądzając, że jego treścią jest kwestia posiadania statusu osoby bezrobotnej i umorzył w efekcie postępowanie w sprawie, dochodząc do wniosku, że skarżącemu w ogóle status osoby bezrobotnej nie przysługiwał, gdyż w dacie 10 kwietnia 2015 r. (data uznania przez organ l instancji skarżącego za osobę bezrobotną) skarżący był chory i przebywał na zwolnieniu lekarskim. Decyzja organu odwoławczego jest wadliwa, gdyż z jednej strony odnosi się do tej części decyzji l instancji, która nie została zaskarżona (kwestia statusu osoby bezrobotnej), a z drugiej części, umorzenie na jej podstawie postępowania w sprawie komplikuje obraz stanu rzeczy, gdyż nie wiadomo, czy umorzenie dotyczy kwestii statusu osoby bezrobotnej, czy prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Ponadto konstatacja organu odwoławczego dotycząca braku uprawnień skarżącego do dochodzonego świadczenia z Funduszu Pracy nie daje podstaw do umorzenia postępowania, lecz stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku. Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 105 par. 1 Kpa ma miejsce w przypadku bezprzedmiotowości postępowania natomiast organ nie wskazał na żadną taką przesłankę, a jedynie stwierdził o braku podstaw do przyznania statusu osoby bezrobotnej i przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Powyższe należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt k.p.a. kwalifikujące zaskarżoną decyzję do stwierdzenia jej nieważności. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa w rozpatrywanym przypadku ma charakter oczywisty oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, BS 1997, Nr 2, s. 26). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 1991 r. (SA/Wr 1097/91, OSP 1995, Nr 1, poz. 20) decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 kpa rozstrzyga o decyzji organu l instancji niebędącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (wyrok z dnia 10 kwietnia 1989 r., ONSA 1989, Nr 1, poz. 36). Sąd wobec tego uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawne art. 138 § 1 w zw. z art. 16 Kpa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie przepisu art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt II Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 § 1 ww. ustawy.