III SA/Kr 875/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej E. B. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. P. kwotę 35,- (trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy działając na podstawie: - art. 104, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), - art.3 ust. 3 i 4 , art.7, art.8, art. 11 pkt. 2, art. 14, art. 40 ust. 2 i ust. 3 art. 101 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1 i ust.4 , ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. Nr.135 poz. 950 ) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy , decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił skarżącemu E. P. (podkreślić należy – po raz czwarty) przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na likwidację strat poniesionych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych tj. powodzi zaistniałej w miesiącach maj - czerwiec 2010. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na likwidację szkód w jego gospodarstwie domowym spowodowanych powodzią , skierowany do Urzędu Gminy został przekazany do załatwienia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. W związku z tym wnioskiem Gminna Komisja ds. szacowania szkód w wyniku powodzi w gospodarstwach domowych w dniu 22 czerwca 2010r dokonała wizji w terenie i z czynności tych sporządziła Protokół nr [...], w którym zaproponowała pomoc finansową na pokrycie szkód w wysokości 500,00zł. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tym samym dniu organ ustalił , że skarżący wraz z innymi dorosłymi członkami rodziny zamieszkuje w dwukondygnacyjnym , murowanym domu, częściowo podpiwniczonym , którego piwnie zostały zalane na wysokość ok. 40 cm. Ustalono , że piwnice były bez żadnego wyposażenia , a więc nie stwierdzono szkód powstałych w podstawowym gospodarstwie domowym , a woda , która weszła do piwnicy – nie spowodowała niemożności funkcjonowania rodziny. Znajdująca się w piwnicach żywność była w niewielkich ilościach i w ocenie organu – nie stanowiła znaczącego uszczerbku finansowego rodziny , a ponadto – jak pisze organ żywność "była do zabezpieczenia przez dorosłych , niepracujących członków rodziny". Powyższe okoliczności – w ocenie organu – spowodowały odmowę udzielenia skarżącemu wnioskowanego zasiłku " posiłkując się negatywną weryfikacją wniosku P. E. P., przeprowadzoną przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Polityki Społecznej ( .... ) pomimo , że Komisja zaproponowała dla Pana kwotę pomocy finansowej w wys.500,00 zł". W ocenie organu , z protokołu Komisji ds. szacowania szkód w wyniku powodzi wynika , że skarżący nie poniósł strat w podstawowym wyposażeniu gospodarstwa domowego, więc zasiłek celowy z art. 40 ust.2 i ust.3 nie przysługuje, pomimo że Komisja zaproponowała kwotę 500,00 zł. W dalszej części uzasadnienia decyzji , organ zarzucił skarżącemu, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, , co zgodnie z art.11 pkt. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej skutkuje odmową przyznania świadczenia. Skarżący , mimo dwukrotnie kierowanych do niego wezwań celem stawienia się w siedzibie GOPS, nie zgłosił się w wyznaczonych terminach , chociaż – jak sam organ przyznał – skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie na okoliczność jego choroby , a odnośnie drugiego terminu – poinformował pisemnie, że nadal jest chory, a także że nie posiada żadnych nowych materiałów dowodowych dotyczących przedmiotowej sprawy. Organ zarzucił również , że skarżący nie ustosunkował się do propozycji spisania protokołu w jego domu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił , urzędnikom brak wiedzy na temat obowiązujących przepisów w zakresie likwidacji szkód wyrządzonych powodzią. Jego zgłoszenie z dnia 2 czerwca 2010r skierowane do Wójta Gminy zostało – jak pisze – " skorygowane w sposób niedopuszczalny" . Opisując procedurę przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art.40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej , określoną przez Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 21 czerwca 2010r nr [...], skarżący stwierdził , że w ramach dotacji nr 1 na likwidację szkód z tytułu zalania piwnicy bez wyposażenia maksymalna kwota zasiłku wynosiła 500,00 zł i taką też kwotę zaproponowała komisja, która dokonała szacowania szkód w jego gospodarstwie domowym. Skarżący stwierdził , że w związku z powyższym "arogancją jest stwierdzenie GOPS, że pomoc nie należy się , ponieważ nie poniosłem start w podstawowym wyposażeniu ...". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 raku o pomocy społecznej; - art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); - § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) - decyzją z dnia 25 maja 2011 r. , sygn. akt: [...] - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził , że decyzja wydana w niniejszej sprawie jest oparta na art.40 ustawy o pomocy społecznej i jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym , że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art.7 Kpa. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie wskazanego przepisu ogranicza kontrolę takiej decyzji , która sprowadza się do badania prawidłowości przeprowadzonego postępowania w zakresie procedury administracyjnej. Dokonując kontroli w powyższym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji nie budzi zastrzeżeń ; organ l instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do stawianych przez skarżącego zarzutów, jednocześnie wskazując na ich poparcie konkretne dowody. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ l instancji wskazał na znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...], w którym to Gminna Komisja opisując rodzaj uszkodzeń stwierdziła, że woda gruntowa wdarła się do piwnicy pod budynkiem mieszkalnym o pow. 20 mkw na wysokość ok. 40 cm , zalewając żywność. Skarżącemu zaproponowano pomoc w wysokości 500,00 zł , jednak Urząd Wojewódzki negatywnie zweryfikował stanowisko w tym zakresie gminnej komisji szacującej starty . W ocenie organu odwoławczego, okoliczności rozpatrywanej sprawy, a przede wszystkim znikomość poniesionych strat w gospodarstwie domowym , skarżący nie jest w sytuacji , aby nie mógł samodzielnie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący wniósł o jej uchylenie w całości zarzucając brak bezstronności i nierzetelność, naruszenie art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego oraz naruszenie słusznego interesu obywatela. Skarżący zarzucił też , że zaskarżona decyzja ma znamiona dowolności . Wniosek o przyznanie zasiłku celowego skarżący złożył w dniu 2 czerwca 2010r. do Wójta Gminy, w którym zgłosił zalanie czterech piwnic , z czego w jednej był hydrofor i ziemniaki , w drugiej – jarzyny i przetwory , a pozostałe dwie - to piwnice gospodarskie i w nich woda zalała ziemniaki i buraki pastewne. Komisja ds. szacowania szkód dokonała wizji dopiero po trzech tygodniach tj. 22 czerwca 2010r potwierdzając zalanie piwnic i żywności i proponując pomoc finansowa w wysokości 500,00 zł. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji , zdaniem skarżącego, w sposób niejasny wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł , a w szczególności nie ustosunkował się do negatywnego stanowiska Urzędu Wojewódzkiego. W ocenie skarżącego , nie do przyjęcia jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób rzetelny. Po trzech tygodniach od zalania komisja szacująca straty nie mogła rzetelnie oszacować strat , gdyż już wcześniej skarżący musiał podjąć czynności oczyszczające piwnice i w ten sposób zapobiec rozwijaniu się bakterii, usunąć zalaną żywność i zlikwidować wydobywający się z tych pomieszczeń fetor. Pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej, poprzez swoją opieszałość , naruszyli tzw. specustawę (Dz.U. Nr 123, poz. 835) nakazującej organom administracji publicznej załatwiać sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności i bez zbędnej zwłoki , nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Zaskarżona decyzja nie odniosła się do tych zarzutów , a w toku postępowania – w ocenie skarżącego – naruszono jego prawo do czynnego udziału w sprawie, ponadto wprowadzony został w błąd , co ograniczyło jego zaufanie do organów administracji publicznej. Skarżący zarzucił także, że ubiegał się o pomoc z budżetu państwa (500,00 zł z tytułu zalanych piwnic), a Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w sposób nieuzasadniony zaklasyfikował go do pomocy ze środków własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 października 2011r występująca w charakterze pełnomocnika żona skarżącego podniosła, że w aktach sprawy brak jest dowodu , że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była oparta na stanowisku Wojewody. Powódź spowodowała duże zawilgocenie ścian , które skutkowało koniecznością remontu łazienki . Ponadto pełnomocnik wyjaśnił , że mąż nie starał się o zasiłek z pomocy społecznej , gdyż nigdy z takiej pomocy nie korzystali jako rodzina. Sąsiedzi , którzy mieli zalane piwnice otrzymali po 500,00 zł zasiłku . Pełnomocnik zarzuciła, że kilkakrotne uchylanie decyzji organu pierwszej instancji naraziło ją na dodatkowe koszty, a pomocy, o którą się ubiegają nadal nie otrzymali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że dom skarżącego uległ zalaniu w wyniku powodzi, która miała miejsca w maju i czerwcu 2010 r. na terenie Gminy. Woda w piwnicach była na wysokość ok. 40 cm , co spowodowało zawilgocenie ścian. Bezsporne również jest to, iż skarżący w dniu 2 czerwca 2010r złożył do Wójta Gminy "Zgłoszenie" zalania piwnic jego domu mieszkalnego wskazując na zalanie żywności tam znajdującej się (ziemniaki , jarzyny, przetwory, buraki pastewne). Komisja ds. szacowania szkód w dniu 21 czerwca potwierdziła w protokole nr [...] fakt zalania piwnic na wysokość 40 cm oraz zalania żywności, proponując przyznanie pomocy finansowej w wysokości 500,00 zł. Z kolei w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 22 czerwca 2010r pracownik socjalny stwierdził , że odmowa udzielenia zasiłku celowego na likwidację strat popowodziowych uzasadniona jest znikomą stratą – "ziemniaki z ubiegłorocznych zbiorów , kilka słoików przetworów." W kolejnym wywiadzie środowiskowym z dnia 15 grudnia 2010r , przeprowadzonym po wydaniu decyzji uchylającej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2010r, pracownik socjalny stwierdził , że " straty popowodziowe ograniczają się do zawilgocenia ścian i osuszenia" . Wobec stanowiska skarżącego , że domagał się przyznania dotacji z budżetu Państwa, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił z wnioskiem z dnia 23 czerwca 2010r do Urzędu Wojewódzkiego - o udzielenie pomocy finansowej do 6.000,00 zł , między innymi dla skarżącego. W aktach sprawy znajduje się wykaz protokołów komisji szacującej straty m.in. nr [...], dotyczący skarżącego, z wnioskowana kwotą pomocy 500,00 zł. , jednak podkreślenia wymaga okoliczność, że w aktach tych brak jest dokumentu stanowiącego odpowiedź na ten wniosek. W dniu [...] 2011r organ wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego , której podstawą materialnoprawną stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej . Artykuł 40 ust. 2 ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Rozstrzygnięcie oparte o powyższy przepis wydawane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 40 ustawy, mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie mają art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie właśnie zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organy podkreślił, że środki na wypłatę zasiłków celowych w wysokości do 6,000,00 zł pochodziły ze środków budżetu państwa. Wojewoda nie przydzielił tych środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, a środki jakimi gmina dysponuje w ramach własnego budżetu nie pozwalały na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Argumenty organów, iż Wojewoda nie przydzielił środków w celu przyznania pomocy społecznej skarżącemu, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie , że nie przyznano dla skarżącego dotacji z budżetu państwa , co zresztą było przedmiotem zarzutu ze strony skarżącego. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony , bowiem organy nie wyjaśniły, dlaczego nie udzielono dotacji na wypłatę zasiłku celowego właśnie dla skarżącego pomimo bezspornych w sprawie ustaleń, że piwnice budynku były zalane na wysokość ok.40 cm co spowodowało nie tylko zniszczenie żywności , ale również zawilgocenie ścian. Na konieczność osuszenia ścian wskazywał pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy w dniu 15 grudnia 2010r , a więc kilka miesięcy po powodzi. Zawilgocenie ścian – według oświadczenia pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 27 października 2011r - spowodowało konieczność remontu łazienki . Podkreślić należy, że wytyczne Urzędu Wojewódzkiego nie stanowią źródła prawa, ale określona w nich procedura ujednolica zasady przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r. Ujednolicenie zasad miało na celu równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku powodzi, a przez to pogłębianie zaufanie obywateli do organów państwa. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ obowiązek szczegółowego wyjaśnienia powodów, dla których odmówił przyznania zasiłku celowego skarżącemu, po wcześniejszym zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, który prawidłowość takiego rozstrzygnięcia będzie potwierdzał. Organ winien był w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo i całościowo zebrany materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygniecie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż dotacja na pomoc finansową do 6.000,00 zł nie została gminie przekazana, które to stwierdzenie powtórzone zostało przez Kolegium, bez wskazania okoliczności , które zadecydowały o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ pierwszej instancji jako dodatkową okoliczność odmowy przyznania świadczenia wskazał brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez dwukrotna odmowę stawienia się w Ośrodku Pomocy Społecznej celem złożenia stosownych wyjaśnień. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejsza sprawę, zarzut w tym zakresie jest nieuzasadniony wobec przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego usprawiedliwiającego jego niestawiennictwo w pierwszym wyznaczonym terminie i wobec pisemnego usprawiedliwienia samego oskarżonego niestawiennictwa w drugim terminie , z powodu stanu zdrowia. Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, który stwierdził, że sąsiedzi, którzy mieli zalane piwnice otrzymały zasiłki celowe po 500,00 zł . Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, tj. nie wykazały, dlaczego Wojewoda nie przekazał dotacji nr 1 na wypłatę zasiłku celowego dla skarżącego i nie poinformowały skarżącego o powodach takiego załatwienia wniosku. Zarzut skarżącego w tym zakresie należy zatem uznać za uzasadniony. W związku z brakiem udokumentowania motywów podjętego przez ograny rozstrzygnięcia, decyzje takie uchylają się spod kontroli Sądu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i wyjaśnić w wydanym rozstrzygnięciu, dlaczego Wojewoda odmówił przyznania dotacji na zasiłek celowy dla skarżącego . Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.