III SA/Kr 876/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi A SA w O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o transporcie drogowym, (Dz.U. z 2007 r nr.125 poz. 874 ze zm.) w związku z L.p. 2.2.3 załącznika do wymienionej oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] - decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] nałożył na skarżącą - A, Spółka Akcyjna - karę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł złotych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ zarzucił, że skarżąca naruszyła warunki określone w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków, tj. art. 18b ust. 1pkt. 3 ww. ustawy o transporcie drogowym. Przeprowadzona kontrola ujawniła, że w dniu 17 kwietnia 2009 r. około godziny 16:10 w miejscowości B na ul. D., kierujący autobusem marki MAN o nr rej, [...], należącym do skarżącej, w ramach krajowego transportu drogowego na linii regularnej B – C przez W., P., ..... - zabiera pasażerów z parkingu E w B przy ul. F, który zgodnie z rozkładem jazdy nie jest wyznaczonym przystankiem, a następnie podejmuje wraz z tymi pasażerami przewóz drogowy osób. W toku prowadzonego z urzędu postępowania organ Policji dokonał - w obecności pełnomocnika skarżącej - przesłuchania w charakterze świadka kierowcy przedmiotowego autobusu , który potwierdził , iż w dniu 17 kwietnia 2009 roku, około godz. 15:40 z parkingu E w B na ul. F zabrał około 30 pasażerów. Organ Policji podniósł, że zgodnie z zezwolenie nr [...] Marszałka Województwa na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii B - C przez W., P. , .... oraz rozkładem jazdy, parking E przy ul. F w B nie jest przystankiem wyznaczonym; przystankiem początkowym na tej linii jest przystanek na ul. G w B w rejonie bazy A. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ww. ustawy z dnia 6.09.2001 o transporcie drogowym, 2) naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k. p. a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, 4) nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) względnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, których nie można w sposób logicznie poprawny wyprowadzić z materiału dowodowego sprawy. Z zeznań wszystkich świadków biorących udział w postępowaniu wynikało bezspornie, że kierowcy skarżącej, na jego polecenie, prowadzili na terenie parkingu muzeum w B przedsprzedaż biletów uprawniających do przejazdu na linii B - C. Nie jest więc tak, że skarżąca naruszyła ustaloną trasę przejazdu. Przeciwnie, trasa ta była za każdym razem całkowicie zrealizowana. Skarżącej wolno było sprzedawać bilety w każdym miejscu, gdzie jest to dozwolone, a zatem również na parkingu, za który zapłaciła na podstawie odrębnej umowy. Mimo, iż skarżąca sprzedawała bilety na wspomnianym parkingu, trasa przewozu regularnego rozpoczynała się w innym miejscu, zgodnym z treścią zezwolenia. Począwszy od tego miejsca - nie zaś od parkingu E - obowiązywała umowa przewozu, której potwierdzeniem były bilety wystawione przez skarżącą przy użyciu kasy rejestrującej. Skarżąca zarzuciła, że organ l instancji niewłaściwie ocenił znaczenie okoliczności polegającej na zabraniu pasażerów z parkingu przez kierowcę autobusu, a znaczenie prawne tej okoliczności nie zostało jednak w ogóle wyjaśnione. W ocenie skarżącej, dokonany przewóz osób na trasie z parkingu muzeum do pierwszego przystanku linii regularnej był zrealizowany na podstawie jakiejś bliżej niesprecyzowanej umowy cywilnoprawnej i nieodpłatnie. Wśród pasażerów korzystających z przewozu tą trasą przeważają cudzoziemcy, nie znający języka polskiego, co potwierdzili zeznający w charakterze świadków kierowcy. Wyjaśnienie tym osobom, gdzie znajduje się początkowy przystanek trasy, napotyka zwykle na istotne trudności, wbrew poleceniom kierowców cudzoziemcy zwykle zajmują miejsca w autobusie bezpośrednio po zakupie biletu. Te dwie okoliczności, bezpośrednio wynikające z materiału dowodowego, w ocenie skarżącej, jednoznacznie przemawiają przeciwko przyjęciu tezy o naruszeniu ustalonej trasy przewozu. Ponadto skarżąca zarzuciła , że nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania , co doprowadziło do naruszenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasady zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie to powoduje, jej zdaniem, konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Obecny zakres materiału dowodowego sprawy , w ocenie skarżącej , wystarcza dla przyjęcia, iż nie naruszyła art. 92 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, gdyż odcinek trasy pomiędzy parkingiem muzeum, a pierwszym przystankiem określonym w zezwoleniu nie należał do trasy przewozu regularnego; przepis ten został poddany przez organ niedozwolonej wykładni rozszerzającej. Nie można zatem skarżącej zarzucić, aby swoim działaniem naruszyła ustaloną trasę przejazdu lub wyznaczonych przystanków - sporny odcinek drogi autobusu leży poza ustaloną trasą. Wykonywanie przewozów na tym odcinku nie ma żadnego związku z obsługą linii komunikacji regularnej określonej w akcie administracyjnym. Z tego względu skarżąca wniosła w pierwszym rzędzie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.). Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie . Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż przewóz osób z parkingu przy E do pierwszego przystanku linii regularnej realizowany był na podstawie niesprecyzowanej umowy o charakterze cywilno - prawnym, gdyż przedsiębiorca chcąc zabierać pasażerów z parkingu przy E winien zwrócić się pisemnie do organu, który wydał zezwolenie z wnioskiem o zmianę jego treści poprzez dodanie przystanku. Nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, że bilety obowiązują dopiero od pierwszego przystanku, a przewoźnik nie pobiera dodatkowej opłaty za przejazd od parkingu przy E do przystanku zlokalizowanego przy ul. G. Fakt, iż obcokrajowcy mieliby , czy mają problemy z dotarciem do wyżej wymienionego przystanku , czy też wsiadają od razu po zakupie biletu do autobusu, w ocenie organu odwoławczego, nie ma istotnego znaczenia dla meritum sprawy. Komendant Wojewódzki Policji za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącej naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżąca została pouczona o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawie do zgłaszania żądań , była powiadamiana o terminach przesłuchania świadków i z jej strony nie zostały wyrażone jakiekolwiek inicjatywy dowodowe. Odnosząc się do okoliczności podniesionej w odwołaniu dotyczącej dowodu w postaci umowy z E o zasadach korzystania z parkingu, organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionował ani istnienia takiej umowy , ani jej treści , jednak nie może ona mieć znaczenia dla obowiązków skarżącej wynikających z ww. ustawy o transporcie drogowym. Stosunki cywilno - prawne łączące stronę z innymi podmiotami nie mogą naruszać warunków zezwolenia uprawnionego organu na wykonywanie transportu regularnego osób. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18b ust.1 pkt 3 i art. 92 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej zasadniczym punktem sporu między stronami była kwestia wykładni przepisu art. 18 b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z wykładnią tego przepisu, przyjmowaną przez organy l i II instancji, przewoźnik wykonujący przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym może dopuścić do wsiadania i wysiadania pasażerów autobusu tylko na wyznaczonych przystankach. Jest to wykładnia literalna, niewątpliwie słuszna, jednak nie obejmująca swoim zakresem wszystkich możliwych stanów faktycznych. Do stanów faktycznych nie objętych hipotezą wymienionej normy należy w szczególności zatrzymywanie się pojazdu danego przewoźnika i zabieranie przez niego pasażerów przed rozpoczęciem trasy lub po jej zakończeniu. Zdaniem skarżącej, który właśnie w takim trybie przewoził niektóre osoby, nie można mówić o naruszeniu przepisu art. 18 b ust. 2 pkt 3, jeżeli w danym momencie przewoźnik nie wykonuje przewozu regularnego: przepis ten dotyczy sytuacji faktycznych powstających na trasie przewozu, to jest pomiędzy początkowym i końcowym przystankiem. Zgodnie z tą wykładnią, decyzje organów obu instancji byłyby wadliwe, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ - skoro nie doszło do naruszenia ustalonej trasy przewozu , bezpodstawne stałoby się zastosowanie normy wynikającej z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy naruszył granice swobodnej oceny dowodów, gdyż nie jest możliwa do przyjęcia teza, jakoby z samego faktu przewiezienia pewnej grupy osób , miałoby wynikać naruszenie przez skarżąca ustalonej w zezwoleniu trasy przewozu. Trasa ta nie obejmowała w ogóle miejsca, w którym skarżąca parkowała autobusy i prowadziła sprzedaż biletów. Bilety te obowiązywały dopiero od przystanku przy ul. G, od której rozpoczynała się trasa przewozu. Organ odwoławczy pominął całkowicie obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca upatruje w powyższym stanie rzeczy naruszenie przepisów postępowania art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 78 § 1 i art. 81 k.p.a. w stopniu mającym istotne, a wręcz decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzji organu II instancji nie jest uzasadniona w sposób zgodny art. 107 § 3 k.p.a., gdyż trudno stwierdzić na jej podstawie, na jakich dowodach organ oparł swoje przekonanie co do faktycznego stanu sprawy, poza tym tylko, że dał bezkrytyczną wiarę relacji własnych funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie . Organy Policji uznały w całości za udowodniony stan faktyczny opisany przez skarżącą. Bezsporne są więc następujące okoliczności: - skarżąca posiada licencję i zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na trasie B - C, przy czym pierwszy przystanek ustalony w rozkładzie jazdy znajduje się przy ul. G, - autobusy skarżącej parkowane są na parkingu E w B przy ul. F i stamtąd wyjeżdżają na trasę przewozu, - na wskazanym wyżej parkingu skarżąca prowadzi sprzedaż biletów i zezwala na wsiadanie pasażerów /głównie cudzoziemców/ do autobusu, którym następnie wyjeżdża na pierwszy przystanek i dalej kontynuuje przewóz zgodnie z zezwoleniem. Ustalenia powyższe są zgodne z twierdzeniami skarżącej, przedłożonymi przez niego dokumentami oraz zeznaniami jego pracownika, w związku z czym niezrozumiały jest zarzut o ich dokonaniu przez organ wyłącznie w oparciu o relacje własnych funkcjonariuszy. Nieprawdziwe jest twierdzenie o oddalaniu wniosków dowodowych skarżącego w tym zakresie, ponieważ żadne wnioski dowodowe nie zostały złożone. W ocenie organu nie doszło do naruszenia zasad procedury, ponieważ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczonym skarżącej w dniu 23.04.2009r., zawarto pouczenie o prawie do wypowiedzenia się w sprawie oraz zgłaszania wniosków w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, a także pouczono, że brak odpowiedzi spowoduje wydanie decyzji w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Poinformowano także o terminie przesłuchania świadka i umożliwiono udział w tej czynności pełnomocnikowi skarżącej. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ nie kwestionował i nie kwestionuje, że skarżąca miała prawo parkować swoje pojazdy na terenie E i sprzedawać tam bilety oraz że nie było tam wyznaczonego przystanku. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma zresztą żadnego znaczenia treść umowy dotyczącej korzystania z parkingu, a tylko ta okoliczność, że nie został tam wyznaczony przystanek. Przystanki nie mogą być oznaczane umową tego rodzaju, a wszelkie jej postanowienia w tym zakresie byłyby niezgodne z ustawą o transporcie drogowym, która przepisami bezwzględnie obowiązującymi reguluje tryb postępowania i organy właściwe w tym przedmiocie. Organ Policji nie podzielił poglądu skarżącej, że dopuszczalne jest zatrzymywanie pojazdu przez przewoźnika i zabieranie przez niego pasażerów poza trasą przewozu regularnego oraz że działanie takie nie stanowi naruszenia ustawy. Interpretacja taka jest sprzeczna z przepisami art. 18 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym, z których wynika jednoznacznie, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów może się odbywać tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, natomiast zabronione jest zabieranie i wysadzanie pasażerów poza takimi przystankami. Z zebranych dowodów wynika jednoznacznie, że pasażerowie byli zabierani z miejsca nie będącego przystankiem z zamiarem wykonania na ich rzecz usługi przewozu na linii regularnej określonej w zezwoleniu. Przewóz ten nie spełniał jednocześnie warunków przewozu okazjonalnego, co do którego zezwolenie nie jest wymagane. Sprzedaż biletów, których cena nie obejmowała odcinka od muzeum do pierwszego przystanku, może być natomiast oceniana w płaszczyźnie zasad uczciwej konkurencji, a nie przesłanki wyłączającej obowiązek przestrzegania przez skarżącego warunków zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji według wyżej określonego kryterium zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji, a w konsekwencji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach kontroli sądowej należało w pierwszej kolejności ustalić, czy stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia został prawidłowo ustalony, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego organy Policji zastosowały właściwe przepisy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest , że w dniu 17 kwietnia 2009 r około godziny 16 : 10 autobus marki MAN o nr rej. [...] zabrał z parkingu E w B przy ul. F pasażerów, a następnie wraz z nimi przejechał na przystanek początkowy regularnej linii B – C , który mieści się na ulicy G w B. Okoliczność ta została stwierdzona przez funkcjonariuszy SRD KPP i potwierdzona zeznaniem świadka tj. kierowcy tego autobusu. Dodać należy, że przesłuchania dokonano w obecności pełnomocnika skarżącej. Podniesione przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania okoliczności, dotyczące przedsprzedaży na terenie parkingu E w B biletów uprawniających do przejazdu na linii B – C, jak również istnienie umowy z E, nie są kwestionowane, tyle że w ocenie Sądu, nie mają one istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozbieżne stanowiska stron sporu dotyczą oceny prawnej ustalonego i bezspornego stanu faktycznego. W ocenie skarżącej przewóz pasażerów na odcinku od parkingu E do pierwszego przystanku linii regularnej odbywał się na podstawie bliżej nie sprecyzowanej umowy cywilnej i w dodatku bezpłatnie, bowiem bilety obowiązywały od miejsca wskazanego w zezwoleniu. Stanowisko skarżącej należy uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zgodnie art. 18 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy o transporcie drogowym przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według określonych zasad , m.in. wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się t y l k o na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Z kolei ust. 2 pkt. 3 wskazanego przepisu stanowi, że podczas wykonywania przewozów regularnych z a b r a n i a się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Przytoczone wyżej przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że kierujący autobusem zabierając pasażerów z miejsca nie będącego przystankiem określonym w rozkładzie jazdy naruszył warunki wykonywania regularnego przewozu, co musiało skutkować nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej. Skarżąca co do zasady podzieliła stanowisko organów Policji, jednak zarzuciła, że wykładnia przytoczonych przepisów nie obejmuje swym zakresem wszystkich możliwych stanów faktycznych, a w szczególności zabierania pasażerów poza trasą przewozu regularnego. W ocenie Sądu, wobec wyrażanego i jednoznacznego zakazu zabierania pasażerów poza trasą, wykładnia art. 18 dopuszczająca możliwość zabierania pasażerów poza wyznaczoną trasą jest contra lege. Z tego też powodu nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącej, że zabieranie pasażerów przed rozpoczęciem regularnego przewozu , a więc przed początkowym przystankiem , nie narusza zasad wykonywania tego przewozu. Stanowisko to jest sprzeczne z wyżej przytoczonymi przepisami i zasadami wykonywania regularnych przewozów. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem skarżąca była pouczona o prawie wypowiedzenia się w sprawie i zgłaszania wniosków, brała czynny udział w tym postępowaniu uczestnicząc w przesłuchaniu świadka, a jeżeli chodzi wnioski dowodowe, to w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających , że skarżąca takie wnioski składała. Nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, bowiem organy obu instancji wskazały w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć fakty, które uznały za udowodnione i dowody, na których się oparły i podały przyczyny, dlaczego twierdzenia skarżącej nie mogły odnieść zamierzonego przez nią skutku. W decyzjach tych zostały wskazane i przytoczone przepisy będące podstawą rozstrzygnięć. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów Policji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji.