III SA/Kr 878/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe A Sp. z o.o. decyzją z dnia 23 czerwca 2010r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego znak [...] z dnia [...] 2010r. o nałożeniu na A Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 500 zł na wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Jako podstawę prawna decyzji powołano art. 120, 121 §1, 122, 187 § 1, 191, 207, 210 § 1 i § 4 i art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.u. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 15 ust. 7 pkt a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. L 370 z 31 grudnia 1985r. ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2004r., Nr 92, poz. 879), art. 87 ust. 1, 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 pkt 2, ust. 4 , art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., Nr 125, poz. 874) . Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 01 grudnia 2009r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości A funkcjonariusze Izby Celnej Referatu Grupy Mobilnej dokonali kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego samochodem ciężarowym MERCEDES – BENZ nr rej. [...] przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe A sp. z o.o. w G. W trakcie kontroli kierujący pojazdem M. N. nie przedstawił organom celnym wykresówek z dni: 03 i 04 listopada 2009r. lub zaświadczenia wskazującego przyczyny nieposiadania wykresówek. Na tą okoliczność sporządzono protokół nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w związku ze stwierdzeniem powyższej okoliczności. Pismem z dnia 26 stycznia 2010r. skarżąca spółka złożyła wyjaśnienia, że w dniach 03 i 04 listopada 2009r. M. N. prowadził pojazd o masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony, stąd nie mógł posiadać wykresówek na ten okres. Niedopatrzeniem z jego strony było jedynie nieposiadanie zaświadczenia o wykonywaniu w tym czasie innej pracy. Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] nałożył na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe A Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów prawnych wskazujących na to, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy, czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku a według art. 15 ust. 7 pkt a rozporządzenia EWG nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. L 370 z 31 grudnia 1985 ze zm.) jeśli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, kierowca ten musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki obejmujące bieżący dzień i poprzednie 28 dni, w przypadku nie posiadania wykresówek w myśl art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców kierowca powinien przedłożyć zaświadczenie wskazujące przyczyny nieposiadania wykresówek. Skarżąca spółka naruszyła powołane przepisy, stąd nałożenie kary na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 jest zasadne. W odwołaniu od w/w decyzji Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe Sp. z o.o. kwestionując zakres obowiązku kierowcy, powołało się na opinię Inspekcji Transportu Drogowego, w której stwierdzono, że kierowca powinien posiadać wykresówki lub zaświadczenia obejmując okres nie wcześniej niż od daty zatrudnienia na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, objętego obowiązkiem rejestracji czasu pracy przy pomocy tachografu. Stąd pracodawca nie ma obowiązku wystawiania pracownikowi zaświadczenia za okres poprzedzający zatrudnienie go na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, gdyż przepisy nie nakazują stosowania takiego oświadczenia. Pracownik spółki informował o tym kontrolerów, ale nie zostało to uwzględnione. W ocenie skarżącej spółki kierowca M. N. nie miał obowiązku posiadania zaświadczenia za dni 03 i 04 listopada 2009r., gdyż nie był wówczas zatrudniony na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, objętego obowiązkiem rejestracji czasu pracy przy pomocy tachografu. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Izby Celnej wydał opisaną na wstępie decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, zauważając, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców kierowca wykonujący przewóz drogowy, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub umowy AETR, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazane przyczyny nieposiadania wykresówek, nieużytkowania karty kierowcy lub niesporządzenia wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego . W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 2 w/w ustawy w przypadku gdy kierowca przebywał na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby, na urlopie wypoczynkowym lub gdy prowadził inny pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 podmiot wykonujący przewóz drogowy wystawia zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 na elektronicznym oraz przeznaczonym do druku formularzu, o którym mowa w decyzji Komisji nr 2007/23/WE z dnia 12 kwietnia 2007r. w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym (Dz.Urz. UE L 99 z 14 kwietnia 2007r.) a kierowca to zaświadczenie podpisuje. Zdaniem organu odwoławczego przepisy te należy odnieść do stanu faktycznego sprawy. Kierowca skarżącej spółki nie przedłożył wymaganego zaświadczenia z art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Organ odwoławczy zauważył też, że ciężar odpowiedzialności za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej posługują się przedsiębiorstwa ponoszą one same. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozdziału III w/w rozporządzenia. Odpowiada również za naruszenie przepisów tego rozporządzenia. Decyzja Dyrektora Izby Celnej stała się przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego A SP. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono organowi obrazę przepisów art. 77 i 78 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie faktu o niepracowaniu przez kierowcę spółki w okresie od 3 do 4 listopada 2009r. na stanowisku kierowcy. Wyklucza to w ocenie skarżącej spółki obowiązek posiadania wykresówek. M. N. nie był w tych dniach pracownikiem na stanowisku kierowcy, stąd nie mógł mieć ani wykresówek ani też zaświadczenia, że prowadził inny pojazd, skoro był zatrudniony na innym stanowisku. Ustawa o czasie pracy kierowców nie zobowiązuje podmiotu wykonującego przewóz drogowy do wystawienia zaświadczenia za okres, kiedy kierowca był zgodnie z umową o pracę zatrudniony na innym stanowisku. Skarżąca spółka zauważyła też, że żadna z decyzji w sprawie nałożenia kary na P.P.H. A nie odwołuje się do konkretnej podstawy prawnej normującej taką sytuację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie choć z innych powodów niż w niej wskazane, zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) osoby uprawnione do kontroli, wymienione w art. 89 ust.1 tej ustawy, mają prawo nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, w przypadkach naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów enumeratywnie wymienionych w art. 92 ust.1 powołanej ustawy. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust.1 a ustawy o transporcie drogowym). Zdaniem Sądu, sprawa w przedmiocie nałożenia kary za wykonywania transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą, przy wyjaśnianiu której wszczynane jest i prowadzone postępowanie, do którego mają zastosowanie przepisy zawarte w treści Ordynacji podatkowej. Stanowisko odmienne, że do postępowań w sprawach niepodatkowych należności budżetowych w tym kar pieniężnych, winna być stosowana ustawa Ordynacja podatkowa w pełnym zakresie, o ile postępowania te prowadzone są przez organy podatkowe, nie znajduje żadnej podstawy w przepisach obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść znowelizowanego z dniem 31 grudnia 2010 r. art. 93 ust. 11 ustawy określającego, że: do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Przepis ten dodany został przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010r., nr 225, poz.1466). Przepisy ustawy o transporcie drogowym, wprawdzie nie zawierają nakazu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, ale analiza sformułowania wskazanego powyżej art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym daje jednoznaczną wskazówkę, ze wydawane są decyzje administracyjne. Ponadto w myśl art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (...). Do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są funkcjonariusze celni (art. 89 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). W razie stwierdzenia nieprawidłowości uprawnieni do kontroli mają prawo, w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożyć na wykonującego przewozy drogowe karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei treść art. 92a ustawy o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości, że w przypadku, o jakim mowa tym przepisie wszczyna się i prowadzi postępowanie administracyjne. Przepis ten otrzymał następujące brzmienie: Art. 92a. 1. W przypadku, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia: 1) obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1-4, 2) zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 oraz w Umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), 3) zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985) - kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. 2. Orzekanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. 3. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. 4. Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Za poglądem , że postępowanie, w którym nakładane są kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym to postępowanie administracyjne, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego – przemawiają także przepisy zawarte w treści ustawy z dnia 27.08.2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. nr 168, poz. 1323 ze zm.), obowiązującego już w dniu kontroli wobec wejścia w życie tej ustawy z dniem 31.10.2009r. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: wykonywanie kontroli: a. określonych w art. 30 ust. 2 i 3. b. wywiązywania się podmiotów z obowiązków w zakresie podatku akcyzowego, podatku od gier, dopłat i opłat, o których mowa w pkt 2 lit. d, oraz opłaty paliwowej. 2. Zadania określone w ust. 1 wykonuje się, podejmując odpowiednio czynności kontrolne, prowadząc postępowania przygotowawcze zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem postępowania karnego", Kodeksu karnego skarbowego, lub ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, Nr 214, poz. 1344 i Nr 237, poz. 1651), zwanej dalej "Kodeksem postępowania w sprawach o wykroczenia", lub prowadząc postępowania celne, audytowe, podatkowe lub administracyjne. 4. Kontrole, o jakich mowa w ust. 1 pkt 7 Iit a, są wykonywane na zasadach określonych w rozdziale 3, natomiast kontrole określone w ust. 1 pkt 7 b są wykonywane na zasadach określonych w dziale VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z póżn. zm.) zwanej dalej Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 30 ust. 3 pkt 9 zawartym w rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej kontroli podlega również transport drogowy na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku , że w zakresie kontroli transportu drogowego prowadzonego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa a w sprawach tych zadania Służby Celnej realizowane są przez prowadzenie postępowania administracyjnego. Taki wniosek znajduje również uzasadnienie w treści art. 5 § 1 kpa: jeżeli przepis prawa powołuje się na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem organy błędnie przyjęły , że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Ordynacji podatkowej i prowadziły postępowania na podstawie tych przepisów, podczas gdy właściwymi dla prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.