III SA/Kr 88/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 listopada 2025 r., znak: NS.906.67.2025, w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Zaskarżoną przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., zwaną dalej strona skarżącą, decyzją z dnia 17 listopada 2025 r., znak: NS.906.67.2025, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej w skrócie - "k.p.a."), oraz w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej z dnia 28 sierpnia 2025 r. w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 lipca 2025 r. (również data wpływu do organu) Wójt Gminy Olesno zwrócił się o uzgodnienie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą i magazynami energii na dz. nr [...] w miejscowości W., gmina O.", dla którego Inwestorem jest [...] sp. z o.o. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2025 r., znak: NS.90831.250.2025, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej uzgodnił projekt decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2025 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej zawiadomił Inwestora (stronę skarżącą) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wynikające z zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Decyzją płatniczą nr 208/2025 z dnia 28 sierpnia 2025 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej ustalił opłatę w kwocie 260,00 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z analizą dokumentacji w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja płatnicza wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Zarządzenia nr 4/2025 z dnia 10 lutego 2025 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej, w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej w związku ze sprawowaniem bieżącego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z powyższymi przepisami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Tarnowskiej ustalił następującą kalkulację opłaty: 1) koszty bezpośrednie - 204,34 zł (średnie wynagrodzenie pracowników wykonujących kontrolę i analizę dokumentacji według stawki godzinowej ustalonej jako 102,17 zł/godzinę za jednego pracownika (102,17 zł x 2 godz.); 2) koszty pośrednie - 55,17 zł (narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do ww. kosztów bezpośrednich w wysokości 27%). W konsekwencji tej kalkulacji suma opłaty za czynności kontrolne w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia 29 lipca 2025 r., wyniosła ogółem 259,51 zł - po zaokrągleniu 260,00 zł. W decyzji płatniczej wysokość ustalonej opłaty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona skarżąca. Wymienioną na wstępie decyzją Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że sprawa wszczęta wnioskiem strony skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w tym również uzgodnienie projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy do zadań wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych dotyczących ww. zamierzenia inwestycyjnego jest Inwestor, czyli strona skarżąca. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych. Z kolei do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; koszty transportu. Organ wskazał, że decyzja płatnicza winna zawierać informacje o konkretnych czynnościach będących w powiązaniu z merytoryką prowadzonego postępowania i stanowiących przejaw zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wykonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie których została naliczona opłata. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał konkretne dokumenty, które podlegały analizie, które stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do dokumentów tych, w przedmiotowej sprawie zaliczono: kopię projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym obejmującym obszar lokalizacji inwestycji, analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pełnomocnictwo. Wskazana analiza polegała na ocenie informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji w odniesieniu do wpływu planowanych zamierzeń na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zatem opłata, o której mowa w zaskarżonej decyzji została ustalona za konkretne czynności, tj. analizę załączonej do wniosku w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji, co wynika również z przedstawionej w decyzji kalkulacji kosztów. W ocenie organu odwoławczego, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Została też wskazana podstawa prawna ich naliczenia. Wobec powyższego nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne. Dalej organ podał, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest uznaniowy lecz wynika wprost z art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tryb i zasady ustalania opłat zostały natomiast określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podjęte przez organ szczebla powiatowego Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności obejmujące analizę i weryfikację przedłożonego wniosku oraz kontrolę i ocenę ww. załączonych dokumentów do wniosku, w odniesieniu do wpływu planowanego przez Stronę zamierzenia inwestycyjnego na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych, mieszczą się w pojęciu "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14 - "inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające "w merytorycznym związku" czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. W takim właśnie "merytorycznym związku" pozostawały czynności podjęte przez organ pierwszej instancji, zatem stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo organ wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 53 - odnoszącym się do wskazania właściwości organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu uzgadniającego (ust. 4 pkt 2a), czy trybu wydania uzgodnienia (ust. 5) nie przewiduje zwolnienia od ponoszenia opłat, a takie zwolnienie przewidziano np. w tej samej ustawie w stosunku do uzgodnień w zakresie planów ogólnych lub miejscowych zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r.), stanowiąc m.in., że podmioty, o których mowa w art. 17 pkt 6 ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej opiniują i uzgadniają projekty planu ogólnego lub miejscowego na własny koszt. Zwolnienie od ponoszenia opłat ustawodawca przewidział także w art. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm.) stanowiąc, iż za wymagane ustawą opinie właściwych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienia z nimi nie pobiera się opłat, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Również art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej takich zwolnień nie przewiduje, z wyjątkiem czynności wykonywanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, w wyniku których nie zostały stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wykładnia językowa przepisu art. 36 ust. 2 ww. ustawy wprost prowadzi do wniosku, że odstąpienie od pobrania opłaty sanitarnej odnosi się do sytuacji, w której w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i dotyczy to wyłącznie czynności wchodzących w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Kwestia stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w przypadku sprawowania nadzoru zapobiegawczego w zakresie obowiązku pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy jest irrelewantna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 166/24). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobligowane naliczyć opłatę i obciążyć nią inwestora, jeżeli przeprowadziły czynności w związku ze sprawowanym nadzorem zapobiegawczym, a takie czynności w rozpatrywanej sprawie zostały przeprowadzone. Wymóg pobrania opłaty wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane w tym trybie stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Reasumując organ stwierdził, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty wydana została zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 3 pkt 1a tej ustawy, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikami mieści się w pojęciu "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis; - art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie pobiera się, jeśli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a tym samym, że taka opłata może być nałożona tylko w przypadku wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnych, a nie za sporządzenie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy; - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu pierwszej instancji celem przygotowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mieści się w katalogu "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej; - art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie kwestii spornej, a to czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu pierwszej instancji celem przygotowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku organu i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola pod względem wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że doszło przy ich wydaniu do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 (zdanie pierwsze). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (zdanie drugie). Stosownie do treści ust. 2 art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W myśl art. 3 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany. Spór natomiast dotyczy kwestii, czy za czynności wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na kontroli i analizie dokumentacji, w wyniku których zostało wydane postanowienie o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla budowy farmy fotowoltaicznej, można ustalić opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem orzekających organów wykonane w rozpatrywanej sprawie czynności, obejmujące analizę i weryfikację przedłożonego wniosku strony skarżącej oraz kontrolę i ocenę załączonych dokumentów do wniosku, w odniesieniu do wpływu planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego na życie i zdrowie ludzi oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w odniesieniu do wymagań higienicznych i zdrowotnych, mieszczą się w pojęciu "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego i obejmują czynności pozostające "w merytorycznym związku" czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Zdaniem natomiast strony skarżącej stanowisko to jest błędne. Organy w niedostateczny sposób wyjaśniły, że pojęcie "innych czynności" obejmuje również analizę i weryfikację przedłożonego wniosku oraz kontrolę i ocenę załączonych dokumentów do wniosku, tym bardziej, że nie pobiera się opłaty z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeśli w wyniku badań - nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych - jak stanowi to ust. 2 art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Taka opłata może być zatem nałożona tylko w przypadku wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnych, a nie za sporządzenie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu poza sporem pozostaje również i kwestia, że czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538) w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), a więc czynności postępowania incydentalnego organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, są czynnościami zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności te odpowiadają wymogom określonym w art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. czynnościom polegającym na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie uprawnia to jednak, w ocenie Sądu, już do stwierdzenia, że - co do zasady - za czynności polegające na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, winna być ustalona i pobrana opłata z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że po pierwsze, przepisy o opłatach za czynności podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniach jurysdykcyjnych w administracji (głównych lub incydentalnych w ramach współdziałania, tak jak w tym wypadku), wchodzących w skład znacznie szerszej aktywności "dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", są szczególnymi rozwiązaniami dotyczącymi kosztów postępowania administracyjnego, które co do zasady (legi generali) zawarte zostały w art. 261 i następnych .k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, CBOSA). Zgodzić się należy z prezentowanym dotychczas orzecznictwem w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że koszty z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, "mogą obejmować koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia" (por. m. in wyrok NSA z dnia 30 maja 2916 r., sygn. akt II OSK 2281/14, CBOSA). Podkreślić jednakże należy z całą stanowczością, że idea regulacji o kosztach postępowania jest taka, iż koszty te (obejmujące opłaty oraz wydatki organu) obciążają stronę, o ile "nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Ta kwestia dotyka więc fundamentalnego zagadnienia, a mianowicie relacji państwo – obywatel. "O ile bowiem obywatel może czynić wszystko, czego prawo nie zakazuje, o tyle organy państwa mogą czynić tylko to, do czego mają podstawę w obowiązującym prawie." Obywatel i inne podmioty mają zatem prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej, w tym i organy administracji publicznej w szerokim tego słowa znaczeniu, mogą podejmować tylko takie działania, które są określone w ustawach i aktach wykonawczych i które określają ich kompetencje. Upoważnienie i zobowiązanie zatem do działania musi być wyraźne, bowiem kompetencji organów państwa nie można domniemywać, ani organ nie może sam sobie i dla siebie tworzyć upoważnienia do działania lub zaniechania (por. M. Wyrzykowski w: "Państwo a obywatel. Granice władzy"; Magazyn Polskiej Akademii Nauk 2/66/2021). Obywatel w związku z tym ma prawo oczekiwać należytej realizacji ustrojowo przyznanych kompetencji określonych organów administracji publicznej, zaś wykroczenie poza tą sferę, nawet jeżeli ma jakikolwiek związek z realizacją kompetencji organu administracji publicznej, musi już mieć wyraźną ustawową podstawę i zakres działania określonego organu. Obowiązkiem przecież organu administracji, w tym także i tego działającego w ramach współdziałania, jest załatwienie sprawy, które jest pokrywane z podatków obywateli państwa. Przerzucenie ciężaru ponoszenia zaś wszelkich kosztów związanych z realizacją kompetencji określonego organu administracji publicznej na obywatela rodzi pytanie o zasadność w ogóle i ustrojowego powołania danych organów administracji publicznej, jak i wyposażenia ich w określone kompetencje, skoro i tak koszty za wszystkie działania związane z realizacją tych kompetencji ponosiłby obywatel zwracający się do tego organu o realizację przyznanych temu organowi kompetencji. Można sobie zatem wyobrazić sytuację, że pośród tych standardowych czynności związanych z działalnością danego organu administracji publicznej są także i takie, wykraczające poza nie, które generują dodatkowe koszty. Wówczas nałożenie obowiązku ich poniesienia na określone podmioty wiąże się z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i adekwatności działania określonych instytucji państwa. Ma to także związek z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa. Rozwinięcie tej z ostatnich konstytucyjnych zasad można odnaleźć w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wreszcie, postępowanie budzące zaufanie to przecież takie, w którym materialnoprawnych wątpliwości nie rozstrzyga się na niekorzyść obywatela. W płaszczyźnie aksjologicznej jest więc odbiciem wartości pewności i bezpieczeństwa prawnego. Zasada proporcjonalności natomiast wyraża postulat, by wprowadzone przez państwo ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności były przydatne do osiągnięcia zamierzonego celu i dolegliwe dla jednostki jedynie w stopniu koniecznym oraz nie pozostawały w dysproporcji do wagi celu. W posługiwaniu się zasadą proporcjonalności chodzi o to, aby państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Chodzi także o to, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 345/17; publik LEX nr 2298882). Organy administracji nie mogą więc działać arbitralnie. Powyższe stanowi więc fundament do dokonania wykładni art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i odpowiedzi na pytanie - jakie to zatem czynności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach realizacji przyznanych im kompetencji, będą wchodziły w zakres kosztów, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest tak prosta i jednoznaczna, jak uczyniły to w rozpatrywanej sprawie orzekające organy. Niewątpliwie przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem zrębowym. Zdekodowanie normy wysłowionej w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozornie nie nastręcza trudności – brzmi ona następująco - organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane mają obowiązek pobrać opłatę w wysokości kosztów ich wykonania. Natomiast, czy zakres tego unormowania obejmuje badania labolatoryjne i każdą czynność dokonaną w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nie jest już tak ewidentna, jak by się mogło zdawać. Przy rekonstrukcji normy z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej trzeba zatem uwzględnić dalsze postanowienia tego przepisu, w tym od ust. 2 do ust. 3a. Po pierwsze, zatem zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. sformułowanie: «badania laboratoryjne oraz inne czynności» należy traktować rozdzielnie, gdyż «inne czynności» nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w «merytorycznym związku», czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14, LEX nr 2083477). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy". (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić więc należy także wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 36 ust. 1 ustawy, dokonaną w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15, że prawidłowe jest naliczenie opłaty za "inne czynności" wykonane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) w związku ze stwierdzonym brakiem przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc stwierdzeniem w procesie kontroli naruszenia co dopiero wskazanych wymagań. W monografii Janika Marcina "Policja sanitarna"; LEX 2012 zwrócono uwagę, że w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako podlegające opłacie, wymieniono "badania labolatoryjne", a dopiero w dopełnieniu użyto zwrotu "i inne czynności". "Z logicznego punktu widzenia taka budowa zdania wskazuje, że wskazane "inne czynności" stanowią przejawy tego samego, jak przeprowadzenie badań labolatoryjnych, rodzaju aktywności. Dlatego nie sposób przyjąć, że wydanie przewidzianych prawem aktów administracyjnych, czyli realizacja funkcji orzeczniczych organu, jest choćby rodzajowo zbliżonym do prowadzenia działań labolatoryjnych. W tym stanie rzeczy sfera orzeczniczej działalności organu nie może być postrzegana jako "inna czynność" wymieniona po czynności, jaką są badania labolatoryjne. Pamiętać przy tym trzeba, że przepis art. 36 ust. 1 rodzi obowiązki fiskalne obywatela wobec państwa i jako taki nie może być wykładany rozszerzająco" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 64/09, LEX nr 533314). Zaaprobować należy więc i ten pogląd, że koszty z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą obejmować koszty postępowania administracyjnego, rozumianego jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia ale tylko wtedy, gdy "nie wynikają one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a więc dotyczą tych aktów i czynności które są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w tym w postępowaniach kontrolnych lub pozaorzeczniczych, np. kończących się opiniami sanitarnymi. Naturalnie, szczególny zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymagający sięgania do faktów prawotwórczych ulokowanych w rozmaitych zjawiskach świata przyrody związanych ze zdrowiem człowieka, wpływem czynników środowiska (w tym mikrobiologicznych i chemicznych) w sposób rzutujący na stan zdrowia publicznego (z art. 1 zdanie wstępne ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) sprawił, że zakres standardowych kosztów postępowania z art. 261 i następnych k.p.a. uległ znacznemu rozszerzeniu, wynikającemu ze sposobu stosowani wiedzy specjalnej przez organy Inspekcji i objął wymienione expressis przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – "badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy PIS". Trafnie więc podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2652/24, że te "inne czynności" to wciąż jednak czynności typowe dla nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS." Zbiór "innych czynności" o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej musi więc obejmować, zdaniem Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, ponadstandardowe czynności jurysdykcyjne związane z realizacją ustawowych kompetencji danego organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1337/16, CBOSA). Wydanie więc aktu w postępowaniu jurysdykcyjnym było więc wynikiem stwierdzonych naruszeń higienicznych i zdrowotnych, czy też uprzednim wykonanie badań labolatoryjnych. Czynności te tym samym nie obejmują, typowej dla każdego pionu organów administracji, samej tylko aktywności orzeczniczej (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15, CBOSA). Tylko wówczas powstają koszty określone w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga sięgnięcia po instrument badania faktów prawotwórczych właściwych wyłącznie organom ochrony zdrowia publicznego, tzn. po ekspertyzy, opinie, badania obiektu, oględziny w dziedzinie zdrowia publicznego, których centrum ustaleń faktycznych stanowią czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1360, CBOSA), jako instrumentu ochrony zdrowia publicznego. Odpowiedź na pytanie, czy uwzględnione przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyliczenia opłaty koszty aktywności orzeczniczej (sporządzenie i wydanie postanowienia uzgadniającego) należą do "innych kosztów" zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, musi być więc przecząca. Rozszerzenie katalogu wydatków, z jakimi spotyka się organ tocząc tak specjalistyczne postępowanie, do jakich należy postępowanie prowadzone z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego, nie oznacza, że ustawodawca zarzucił ogólną zasadę nieodpłatnego wykonywania kompetencji orzeczniczych organu, o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., niewykluczoną w postępowaniu prowadzonym w badanej tu sprawie przez żaden przepis. Przepis ten powiada, że stronę nie mogą obciążać te koszty postępowania, które wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Czynności procesowe nałożone na organy Państwowej Inspekcji Sanitarne przez art. 54 ust. 4 ust. 2a w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 § 5 k.p.a. obejmujące wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są czynnościami wynikającymi z ustawowych obowiązków organu, wynikają z regulacji kompetencyjnej, i bez wyraźnego przepisu prawa łączącego wydanie takiego postanowienia z opłatą o podłożu publicznoprawnym, organ nie ma tytułu aby ją wymierzać z powołaniem się na regulacje o własnym specjalistycznym zakresie działania (tj. o bieżącym i zapobiegawczym nadzorze sanitarnym). Ustawodawca w wypadkach gdy jego wolą jest obciążenie strony już samą urzędową czynnością jurysdykcyjną (wydaniem decyzji, postanowienia) wprost wskazuje na taki akt i należność z związaną z samym jego wydaniem. W sprawach zagospodarowania przestrzennego istnieje już szereg opłat związanych z samym wydaniem aktu, jak np. opłata skarbowa od "wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego terenu, którego wniosek dotyczy" określona w poz. 8 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2111). Samo więc sporządzenie tekstu postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie takiego postanowienia (obejmujące z konieczności nakład odpłatnej pracy urzędnika, zapewnienie mu legalnych warunków pracy, koszt papieru, druku, sprzętów biurowych) nie należy do innych niż badania laboratoryjne czynności, które rodzą koszt wykonania czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; tym samym, takie wydatki organu nie wchodzą w skład podstawy ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 1 zdanie drugie i art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania labolatoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. (Dz. U. z 2010 r., poz. 203 ze zm.). Podzielić więc w pełni należy tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 64/09; LEX nr 533314, że opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich wykonania. Wykonanie zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez ten organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może być więc mowy o kosztach tego wykonania. Dalej interpretując art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odpowiedzieć należy również na pytanie, czy przesłankami powstania obowiązku uiszczenia opłat jest koniunkcja, tzn. jednoczesne naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też dla zastosowania tego przepisu wystarczy alternatywa, tj. naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Z analizy materiału normatywnego wynika, że wymagania zdrowotne występują zazwyczaj w połączeniu z wymaganiami higienicznymi. Powyższa uwaga nie wyklucza jednak, że mogą występować niezależnie od siebie. Obciążenie podmiotu opłatą powinno być uwarunkowane nie tylko negatywnym wynikiem próby towarów, ale również wykazaniem związku pomiędzy takim wynikiem a naruszenie wymagań higieniczno – zdrowotnych. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny ujawnić w wyniku badań nie tylko wady higieniczno – zdrowotne, ale również w wyniku tych badań bądź też innych czynności kontrolnych ustalić, że wady powstały z przyczyn leżących po stronie kontrolowanego podmiotu (tak w monografii Janika Marcina "Policja sanitarna; LEX 2012). Tylko taka wykładnia art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uwzględnia i systemowe i celowościowe aspekty odczytania normy w nim wysłowionej. Nie powoduje sprzeczności z pozostałymi regulacjami ustawy, także tymi wynikającymi z innych uregulowań i z art. 261 k.p.a. Nadto, uwzględnia to, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłat, o których mowa w tym przepisie jest pokrycie kosztów bezpośrednich i pośrednich ponoszonych przez sanepid w toku konkretnych badan czy czynności kontrolnych powstałych poza sferą orzeczniczą, o której mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i są ponadstandardowe. Uwzględnia więc wskazane konstytucyjne zasady. Nie jest zatem przekonujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24; LEX nr 3895528. NSA zarzucił sądowi meriti we wskazanym wyroku, że ten nie uwzględnił w procesie rekonstrukcji znaczenia normatywnego przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej argumentów natury systemowej w zakresie związku merytorycznego i funkcjonalnego jego treści z innymi regulacjami wynikającymi z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i aktu wykonawczego oraz art. 262-263 k.p.a. Próżno jednak doszukać się jakie to względy systemowe i funkcjonalne za tym przemawiają; takich nie wskazał NSA. Podkreślił jednak, że zasadą jest ponoszenie kosztów za badania labolatoryjne i inne czynności w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zasada ta znajduje zastosowanie w pełnym zakresie niezależnie od charakteru, rodzaju oraz jurysdykcyjnego czy niejursdykcyjnego typu postępowania administracyjnego, a więc dotyczy także i tych badań i czynności wykonywanych w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jakie to jednakże argumenty przemawiają za poparciem takiego stanowiska, także sąd kasacyjny nie wskazał. Odwołał się do orzecznictwa NSA w tym zakresie, stwierdzając, że zakres "innych czynności nie został ograniczony jednak do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, lecz zakresem objęto wszelkie czynności jeżeli wykazują one związek z celami i zakresem nadzoru sanitarnego. Oczywiście, że nie. Zdaniem Sądu, żaden z przepisów przywołanych w komparycji decyzji nie stanowi podstawy prawnej do wyliczenia zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią powołane w decyzji § 1- § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat. Takiej też podstawy nie mogą również stanowić wskazywane zarówno przez organ I jaki i II instancji wewnętrzne przepisy zarządzenia nr 4/2025 z dnia 10 lutego 2025 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dąbrowie Tarnowskiej, w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Tarnowskiej w związku ze sprawowaniem bieżącego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powołane ww. przepisy zarządzenia, mające charakter wewnętrznej regulacji, zostały wydane głównie na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołany przepis stanowi, że: "Państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy i państwowy graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno-epidemiologicznej". Przepis ten wskazuje więc tylko organy, które kierują działalnością poszczególnych inspekcji, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych będących w dalszej kolejności podstawą do nakładania na strony postępowania należnych organowi opłat. Jedynie w § 6 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia zawarto upoważnienie do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 - przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Sąd w niniejszej sprawie podziela więc w pełni stanowisko WSA w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 438/25; LEX nr 3911371, że: "... redakcja tego przepisu nie upoważniała jednak (o czym szczegółowo poniżej) do nałożenia na stronę skarżącą opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. Podobnie, żaden z powołanych w decyzji płatniczej ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) również nie stanowił podstawy do wyraźnego nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać). I tak, art. 3 pkt 1a stanowił, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei powołany dalej w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji płatniczej, art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Następnie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał generalny obowiązek ponoszenia opłat za " (...) badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" wskazując, że "pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2" oraz dodając, że: "Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ostatni z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 37 ust. 1) przewidywał ogólną zasadę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika więc z cytowanego brzmienia ww. przepisów - nie dotyczyły one w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z kolei powołane w decyzji płatniczej § 1-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. również nie stanowiły podstawy do sposobu kalkulacji opłat zastosowanej w zaskarżonej decyzji. Przepisy te właściwie odwołują się do nieokreślonej kategorii "badań laboratoryjnych oraz innych czynności (podkr. Sądu) wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (§ 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W praktyce, jedynie § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia daje podstawę do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Niemniej jednak żaden przepis ustawy, ani tym bardziej rozporządzenia nie stanowił podstawy do wypełnienia przez organ władzy publicznej normatywną treścią ogólnego określenia zawartego w ustawie i rozporządzeniu, tj. ustalenia jakie to czynności (tu: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia) mogą być podstawą do nałożenia na stronę postępowania należności publicznoprawnych. Na dobrą sprawę upoważnienie ustawowe (art. 36 ust. 4 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) dawało właściwemu ministrowi upoważnienie do określenia jedynie sposobu "ustalania wysokości (podkr. Sądu) opłat za badania laboratoryjne i inne czynności (...) z uwzględnieniem kosztów ich wykonania". Brak było natomiast upoważnienia do określenia przez ministra do spraw zdrowia "rodzajów czynności", za które może być nakładana opłata. Trafnie więc podkreślił w przywoływanym już wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 438/25, że ustalona opłata ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalając jej wymiar odwołał się również do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2; art. 47 § 1 i art. 63 § 1). Biorąc pod uwagę poniżej prezentowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych o istotności ustawowego regulowania wszystkich elementów należności publicznoprawnych - w ocenie orzekającego Sądu takie działanie organu pozbawione było podstaw prawnych. Należałoby podkreślić, że ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno-epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem (i w tym zakresie orzekający Sąd ma identyczny pogląd), że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd zauważa, że generalną zasadą powszechnie uznawaną w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest, że wyłącznie ustawa (a nie akt niższego rzędu, a tym bardziej zarządzenie kierującego organem) może stanowić podstawę nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków (art. 217 Konstytucji RP). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (argumenty zawarte w cz. IV pkt 3.6) istotny w sprawie art. 217 Konstytucji stanowił przedmiot wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob.m.in. wyroki TK z: 19 lipca 2011 r., P 9/09; z 10 grudnia 2002 r., P 6/02; z 6 marca 2002 r., P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; z 8 grudnia 2009 r., K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Dalej Trybunał Konstytucyjny podsumowywał, że "wyliczenie (...) zawarte w art. 217 Konstytucji) należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok o sygn. P 7/00). Poglądy te akceptowane są bez zastrzeżeń przez sądy administracyjne, które właśnie odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że wielokrotnie zwracał on uwagę, iż "w wypadku prawa daniowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu na treść art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., II FSK 2983/17 i tam orzecznictwo). Sąd dostrzega, że ustalona opłata nie jest stricte podatkiem, ale zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 60 pkt 7 i art. 67 ust. 1), jest niepodatkową należnością budżetową. Jednakże i w tym zakresie, art. 84 Konstytucji RP wymaga aktu rangi ustawowej określającego rodzaj daniny publicznoprawnej. W ww. wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (dotyczącym co do zasady opłat nakładanych i pobieranych przez organy samorządu terytorialnego za gospodarowanie odpadami) Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie z art. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny przypominał, że z art. 84 Konstytucji wynika nakaz zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych. Jak bowiem dalej argumentował Trybunał Konstytucyjny (cz. III; pkt 2.3 i 2.4 uzasadnienia ww. wyroku): "Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji)". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że sposób ustalenia należnej opłaty wynika z kalkulacji stawki za 1 godzinę pracy (102,17 zł) i przyjętego czasu pracy (2 godziny) niezbędnego do wykonania kontroli i analizy dokumentacji. Dodatkowo doliczono koszty pośrednie w wysokości 27% (55,17 zł). Wartości te wynikają wyłącznie z ww. Zarządzenia nr 1 i dołączonych do niego załączników 1 i 3. W rozpatrywanej sprawie brak jest aktu rangi ustawowej (nie został ani powołany w zaskarżonych decyzjach, ani też faktycznie nie istnieje), który dawałby podstawę do ustalenia opłaty za kontrolę i analizę dokumentacji poprzedzającej wydanie stanowiska w formie postanowienia. Co więcej, jak już Sąd podkreślał, decyzja płatnicza została wydana na skutek nałożonego art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ta jednak nie na organ inspekcji sanitarnej (dokonujący jedynie uzgodnienia), ale na organ wydający decyzję o lokalizacji nakłada obowiązek analizy uzgodnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu. Jest to więc jedyny akt rangi ustawowej, w którym użyto określenia "analiza", a i to w części dotyczącej obowiązków nałożonych na inny organ. Natomiast z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w rozpatrywanej sprawie nadzór zapobiegawczy polegał na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z akt administracyjnych nie wynika, aby w ramach tego nadzoru organ wykonał jakąkolwiek "czynność". Jako podstawę wymiaru opłaty organ I instancji samodzielnie (bo w żadnym z aktów prawnych nie określono katalogu czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego) wskazał kontrolę i analizę dokumentacji. Zdaniem Sądu, tak określona czynność w praktyce jest tożsama z pobieraniem opłaty za wykonywane zadanie z ww. art. 3 ust. 1a Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w praktyce wymaga uprzedniej operacji myślowej polegającej na przeanalizowaniu przesłanego wniosku wraz z dołączonymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie, nawet w ww. Zarządzeniu (abstrahując od konstytucyjnych zastrzeżeń Sądu do tego typu regulacji) nie wymieniono katalogu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jedynie w sposób pośredni, w § 7 ust. 1 ww. Zarządzenia, Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu kosztów związanych z tymi czynnościami należy wziąć pod uwagę: koszty związane z czynnościami kontrolnymi; koszty przeprowadzania oględzin i koszty analizy dokumentacji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o PIS lub przepisów odrębnych. Sąd w pełni więc podziela dalsze wypowiedzi WSA w Krakowie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 438/25; LEX nr 3911371, że: "...Gdyby zaakceptować (ad absurdum) tego typu logikę to można byłoby dopuścić normatywne (tj. przez dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej) dodatkowe wyliczenie kosztów np. związanych z wewnętrznymi dyskusjami i uzgodnieniami pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej lub jakiekolwiek inne aktywności zatrudnianych urzędników." Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak też wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 688/24, z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 858/24). Z zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynikało jednoznacznie, czy na wymierzoną opłatę składały się jeszcze jakieś inne czynności (obok samej aktywności orzeczniczej), które spełniałyby warunki kosztu z tak rozumianego art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, doszło przy wydaniu kontrolowanych decyzji do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a stopień tego naruszenia odpowiadał wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), jak w punkcie II sentencji wyroku, na które to koszty składał się jedynie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.