III SA/Kr 881/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., nr 122, poz. 851 ze zm.) i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w sprawie braku podstaw do stwierdzenia u M. P. choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu" wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w wyniku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, poprzednio wydane bowiem decyzje administracyjne, w tym także negatywna dla skarżącego decyzja w sprawie schorzenia słuchu zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2005r., sygn. akt [...]. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że M. P. pracował w [...] na następujących stanowiskach pracy: - od 26.10.1972r. do 31.07.1973r. na Wydziale [...] jako pracownik inżynieryjno - techniczny, - od 01.08.1973r. do 28.02.1974r. na [...] jako mistrz ślusarni i montażu, - od 01.03.1974r. do 30.09.1976r. jako konstruktor - główny konstruktor, - od 01.10.1976r. do 30.04.1979r. jako starszy konstruktor, - od 01.05.1979r. do 03.03.1982r. jako samodzielny konstruktor, - od 04.03.1982r. do 31.01.1983r. w [...] jako mistrz zmianowy utrzymania ruchu mechanicznego, - od 01.02.1983r. do 07.01.1986r. w [...] jako samodzielny technolog kooperacji biernej, - od 08.01.1986r. do 14.07.1986r. przebywał na urlopie bezpłatnym, - od 15.07.1986r. do 28.09.1986r. w [...] jako samodzielny technolog ds. kooperacji biernej, - od 29.09.1986r. do 11.01.1987r. - przebywał na urlopie bezpłatnym, - od 12.01.1987r. do 31.01.1987r. w [...] jako samodzielny technolog ds. kooperacji biernej, - od 01.02.1987r. do 15.02.1987r. jako specjalista technolog remontów, - od 16.02.1987r. do 30.09.1989r. jako specjalista kierownik zespołu planowania operacyjnego produkcji, - od 01.01.1990r. do 30.04.1991r. jako mistrz utrzymania ruchu elektro - elektrycznego, - od 01.05.1991 r. do 31.01.1992r. jako specjalista - kierownik klubu kombatanta, - od 01.02.1992r. do 30.04.2000r. jako specjalista ds. technicznych. Realizując wskazania Sądu i uzupełniając postępowanie wyjaśniające organ administracyjny uzyskał orzeczenie Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] znak [...] - będące uzupełnieniem do orzeczenia tego Ośrodka z dnia [...]. Wskazano, że pierwsza ocena ostrości słuchu została przeprowadzona u skarżącego dopiero w 2001r. dlatego, że ewentualne narażenie na hałas skarżący mógł odczuwać jedynie w latach 1972r. - 1974r. W latach następnych skarżący był pracownikiem umysłowym i jako pracownik administracji nie pracował w narażeniu na hałas. Jako przyczyny uzasadniające wniosek o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu wskazano: zakończenie pracy w 2000r., brak zawodowego narażenia na hałas w czasie ostatnich 26 lat pracy oraz zmiany dyskopatyczne odcinka szyjnego kręgosłupa mogące powodować niedokrwienie ucha środkowego, a przez to osłabienie słuchu. W wyjaśnieniach dodatkowych z dnia 13.06.2006r. OMP wskazał, że dane o zmianach dyskopatyczno - zwyrodnieniowych w odcinku szyjnym kręgosłupa podał sam pacjent w czasie wywiadu w ośrodku w dniu 7 grudnia 2005r. Uzupełniając postępowanie uzyskano także dodatkowe orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...], nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Pierwotnie w orzeczeniu z dnia [...] jednostka ta wskazała, że obecny na dzień badania stan narządów słuchu ustalony na podstawie badań audiologicznych nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Po ponownej analizie dokumentacji medycznej podtrzymała to stanowisko wyjaśniając, że przeprowadzone w 2002 r. badania słuchu wykazały podwyższenie progu słuchu dla UP - 5 i 7 dB, dla UL - 12 i 14 dB, które określane są niedosłuchem audiometrycznym i nie odpowiadają pojęciu choroby. Nie stwierdzono uszkodzeń ślimaka przy podkreśleniu, że hałas uszkadza komórki słuchowe zewnętrzne narządu Cortiego, co objawia się ślimakową lokalizacją niedosłuchu, której to nie stwierdzono u skarżącego. Wyjaśniono też, że orzeczenie Instytutu jest zgodne z orzeczeniem OMP mimo różnic uzyskanych w progach obniżenia czułości słuchu, gdyż te różnice mogą wynikać ze stopnia współpracy ze strony badanego, a w mniejszym stopniu także z innych czynników jak sama metodyka badań, kalibracja aparatury oraz błąd metody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że stosownie do § 10 ust.1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu, bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, na podstawie orzeczenia lekarskiego jednostki służby zdrowia, właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. W przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u M. P. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych wydane przez dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia, są zbieżne. Co prawda Ośrodek Medycyny Pracy orzekając o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego przedmiotowej choroby - z uwagi na brak aparatury specjalistycznej - nie określił lokalizacji rozpoznanego ubytku słuchu, jednak brak ten został uzupełniony przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W skardze na powyższą decyzję M. P. wskazał, że badania prowadzone były pobieżnie, komisje prowadzące badania wzięły pod uwagę jedynie lata pracy po 1972 r., natomiast nie wzięły pod uwagę lat pracy skarżącego jako robotnika kwalifikowanego, począwszy od roku 1956 r. oraz okresu gdy praktykował jako uczeń szkoły zawodowej w [...] na odlewni żeliwa po 6 godzin dziennie przez 2 lata. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc o oddalenie skargi i podtrzymując stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u M. P. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych wskazał odnośnie zarzutów o nieuwzględnieniu okresu pracy sprzed roku 1972r., że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika fakt, by skarżący był zatrudniony w tym okresie w [...] czy też w [...]. Po raz pierwszy informacja taka pojawiła się w skardze, a w związku z tym organy nie miały możliwości uwzględnienia tego okresu w orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga M. P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podnieść należy, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r w sprawie chorób zawodowych "za chorobowy zawodowe" uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiący załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami pracy. Zgodnie z treścią § 10 cytowanego rozporządzenia podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej opinii. Podkreślenia wymaga jednak okoliczność, iż orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000. Nr. 98, poz.1071 ze zm.), czyli stanowią dowód w sprawie podlegający ocenie przez organy zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w art. 80 tej ustawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.09.2001r., sygn. akt I SA 2870/00 czy z dnia 05.11.1998r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia lub sprzecznej z przepisami prawa. Pomimo, iż opinie zarówno Ośrodka Medycyny Pracy jak i Instytutu Medycyny Pracy zostały - wobec faktu uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] - uzupełnione poprzez przedstawienie orzeczeń uzupełniających (pisma z dnia 25.04.2006r., 13.06.2006r. i 26.09.2006r.) podnieść należy, że nadal nie stanowią w ocenie Sądu dowodów, którym należy nadać walor wiarygodności pozwalającej na ich podstawie formułować rozstrzygnięcia administracyjne. Zwraca bowiem uwagę okoliczność, że z tych opinii wynikają dwie niespójne ze sobą tezy na temat charakteru niedosłuchu u M. P. Z orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że ocena warunków pracy zawodowej skarżącego nie mogła przyczynić się do powstania stwierdzonego niedosłuchu. Jednostka ta, nie wykluczając istnienia niedosłuchu u skarżącego, źródeł niedosłuchu upatruje w innych stanach chorobowych, wskazując na stwierdzone u skarżącego w odcinku szyjnym kręgosłupa zmiany dyskopatyczno - zwyrodnieniowe, mogące poprzez niedokrwienie ucha środkowego powodować osłabienie słuchu. Natomiast Instytut Medycyny Pracy twierdzi, że w przypadku M. P. nie można mówić o uszkodzeniu słuchu wywołanym działaniem hałasu, brak jest bowiem skutków szkodliwego działania hałasu. Jednocześnie wskazuje na pozaślimakową lokalizację słuchu. Twierdzenia powyższe nie tworzą logicznej całości i w tym zakresie należy postawić zarzut orzekającym w sprawie organom, iż nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Organy nie wykonały ciążących na nich obowiązków dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie, czym naruszyły art. 80 kpa. Nie można przyjąć za przekonywujące twierdzenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawarte w uzasadnieniu decyzji II instancji, będące próbą wyjaśnienia różnic merytorycznych w orzeczeniach lekarskich, iż brak określenia przez jednostkę orzeczniczą I stopnia lokalizacji niedosłuchu wynika z braku odpowiedniej aparatury, który to brak został uzupełniony przez Instytut Medycyny Pracy. Trzeba bowiem z całą mocą podkreślić, że skarżący ma w świetle przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) prawo do dwukrotnego badania przez dwa niezależne zespoły uprawnionych w zakresie stwierdzania chorób zawodowych lekarzy. Rażącym naruszeniem tej zasady jest poprzestanie na jednokrotnym tylko badaniu w kierunku lokalizacji niedosłuchu (ślimakowa czy pozaślimakowa) i tłumaczenie tego brakiem dostępnej aparatury w ośrodku. W istocie bowiem w ten sposób wobec skarżącego nie zrealizowane zostało przysługujące mu prawo do dwukrotnego badania lekarskiego. Dodatkowo trzeba też uwzględnić fakt, ze niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się ponownie, po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez sąd. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ był zobowiązany do szczególnie wnikliwej analizy dokumentacji medycznej, w tym do wyjaśnienia wszelki niezgodności w treści uzyskanych opinii lekarskich. Obowiązku tego jednakże nie wypełnił należycie. Należy zwrócić ponadto uwagę na zachodzące w przedmiotowej braki w zakresie ustaleń faktycznych organów, dotyczących wysuniętych wniosków na temat niedosłuchu mającego wynikać ze schorzeń kręgosłupa skarżącego. Skarżący wypowiedział się na rozprawie przez sądem w dniu 21.02.2008r., iż organy pozostają w błędzie co do rodzaju schorzenia kręgosłupa. Wskazują bowiem, że cierpi on na schorzenie kręgosłupa w odcinku szyjnym, podczas gdy faktycznie cierpi on na schorzenie kręgosłupa na odcinku lędźwiowo - krzyżowym. Czynione przez organy próby wyjaśnienia przyczyn rozbieżności czyli odwoływanie się wyłącznie do informacji uzyskanych od samego skarżącego w drodze wywiadu z dnia 07.12.2005r. nie mogą zostać uznane za wystarczające w momencie, gdy żadna z wypowiadających się w sprawie jednostek orzeczniczych nie prowadziła badań nad kręgosłupem. Nie można czynić stanowczych twierdzeń na temat przyczyn niedosłuchu skarżącego wynikających z okoliczności, które nie zostały w sposób medyczny poprawnie udowodnione. Ostatnie uchybienie, na które Sąd winien zwrócić organom uwagę dotyczy ogólnie rzecz ujmując niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przebytej drogi zawodowej przez M. P. Zarówno organ I jak i II instancji zakres badania związku przyczynowego między objętą wykazem chorób zawodowych chorobą słuchu a warunkami pracy ograniczyły do czasokresu od roku 1972 do 2000r. Tymczasem już w poprzednim postępowaniu sądowo - administracyjnym toczącym się na skutek złożenia skargi od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] ujawniona została przez skarżącego okoliczność, iż pracował on w latach 1956-1960 jako elektryk. Wynika z tego, że organy przystępując do ponownego rozpoznania sprawy posiadały wiedzę na temat okresu pracy skarżącego poprzedzającego okres przez nie przyjęty, a mimo to przeszły nad tym do porządku dziennego, ograniczając rozpoznanie do okresu zatrudnienia od 1972r. Na gruncie sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej wskazana przez M. P. okoliczność, iż w latach zatrudnienia 1956 do 1971r. był narażony na szereg niekorzystnych czynników wynikających z charakteru pracy (był elektromonterem, elektrykiem remontów i mistrzem urządzeń walcowniczych) może mieć istotne znaczenie, stąd uchybienie w tym zakresie uznać należy za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zatem uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ nie wykonał należycie ciążących na nim obowiązków wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego należytej oceny, czym naruszono art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę konieczność ponownego badania M. P. w kierunku lokalizacji niedosłuchu w celu dokonania weryfikacji wniosku zawartego w orzeczeniu IMPiZŚ o niestwierdzeniu ślimakowej lokalizacji niedosłuchu, a także wskazówki Sądu, które wskazują na potrzebę jasności, przejrzystości i zachowania logiki w uzasadnieniach zarówno orzeczeń jednostek leczniczych jak i w uzasadnieniach organów orzekających w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.