III SA/Kr 881/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 8 listopada 2010 r. nr XXXVIII/217/2010 w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Targu zaskarżył pismem z 9 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy w Lipnicy Wielkiej z dnia 8 listopada 2010 r. nr XXXVIII/217/2010 w sprawie Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 296) i art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie publikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, - art. 9 a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu prokuratorów wynikającą z art. 9 a ust. 5 powołanej ustawy, - art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 3 ust 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały możliwości, w którym Wójt jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wymienił "przypadek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, nie była również przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z powyższym, oraz okolicznością że ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem wejścia w życie zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przedmiotowa uchwała, nie ogłoszona, nie może wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prokurator wskazał na art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zasadę hierarchiczności źródeł prawa, powołał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które są sprzeczne z prawem, i przywołał art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Podniósł, że żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani tym bardziej do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, i wprowadzone przez Radę przesłanki odwołania przez Wójta członka zespołu wykraczają poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9 a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu. Ponadto ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Prokurator podniósł, że akty prawne organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Stwierdził, że skład zespołu interdyscyplinarnego powinien być określony przez wójta, który stosując bezpośrednio przepisy ustawowe i działając w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi przedmiotami, ustala ostatecznie jakie jednostki będą reprezentowane w zespole. Tym samym, w ocenie Prokuratora nie można przyjąć, że radzie gminy przysługują jakiekolwiek kompetencje do określenia w sposób wiążący składu zespołu interdyscyplinarnego, a wprowadzenie do uchwały regulacji ustalających skład takiego zespołu stanowi zarówno przekroczenie kompetencji przysługujących radzie, jak i ingerencję w uprawnienia wójta przyznane przez ustawę. W przypadku zaś, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez rade gminy uchwały w tej kwestii jest działaniem z naruszeniem prawa. Ponadto prokurator wskazał, że zapisy uchwały naruszają także art. 7 Konstytucji, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o uwzględnienie skargi, podzielając stanowisko skarżącego, że uchwała podjęta w wykonaniu upoważnienia z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi akt prawa miejscowego oraz powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a nadto zgadzając się, że delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach takiego zespołu. Organ uznał, że skład zespołu powinien być określony przez wójta gminy, a także zgodził się, że ustawa nie określa wymogów czy kwalifikacji, jakimi powinien legitymować się członek zespołu interdyscyplinarnego oraz nie zastrzega wobec członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Następnie pismem z dnia 25 października 2019 r. Rada Gminy Lipnica Wielka złożyła do tut. Sądu wniosek o umorzenie postępowania sądowego w sprawie z uwagi na podjętą nową Uchwałę Nr XII/73/2019 z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podjęta uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2019 r. poz. 7432. Jednocześnie, uchylona została zaskarżona w niniejszym postepowaniu uchwała Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 8 listopada 2010r. numer XXXVIII/217/2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu – nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.