III SA/Kr 882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. C. i H. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zmiany koncesji skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] w związku z pismem Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska, znak: [...] z dnia 7.02.2014 r., w sprawie zaopiniowania wniosku Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W o zmianę koncesji nr [...] na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "T" - zaopiniował pozytywnie zmianę koncesji nr [...] udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] 1994 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "T". Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., nr 163, poz. 981 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.). Organ wskazał, że w związku z tym, że postanowienie uwzględnia w całości żądanie strony, w oparciu o art. 107 § 4 K.p.a., odstąpiono od jego uzasadnienia. H. C. wniosła od powyższego postanowienia "odwołanie". Podniosła, że jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na zmianę parametrów wydobycia gazu ze znajdującego się na jej działce odwiertu i jego rozbudowę. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie "przedmiotowej decyzji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2014 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska zwrócił się do Prezydenta Miasta o uzgodnienie wniosku Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W o zmianę koncesji nr [...] na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "T", położonego na terenie miasta T. W wyniku rozpatrzenia zażalenia H. C. organ odwoławczy uznał, że z przyczyn formalnych zaskarżone postanowienie jest wadliwe i brak jest możliwości jego konwalidowania. W zaskarżonym postanowieniu organ l instancji zrezygnował z uzasadnienia, wskazując na art. 107 § 4 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak postanowień rozstrzygających sporne interesy stron oraz postanowień wydanych na skutek odwołania. Z treści przepisu wynika, iż odstąpić od uzasadnienia można pod warunkiem, że w całości uwzględnia żądanie strony. W praktyce z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia, gdy tylko wnioskodawca jest stroną postępowania, w takim przypadku nie będzie bowiem kolizji interesów stron. W sprawie zaś, oprócz wnioskodawcy jest jeszcze dwanaście innych stron postępowania. Tak więc zaskarżone postanowienie rozstrzyga o spornych interesach stron, na co wskazuje choćby zażalenie H. C., która nie zgadza się na zwiększenie zakresu inwestycji na działce, której jest współwłaścicielem. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. sformułować uzasadnienie. Obecnie postanowienie to nie nadaje się do kontroli instancyjnej, albowiem organ nie zawarł w nim jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na okoliczności i dowody, które przemawiałyby za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak uzasadnienia decyzji administracyjnej (postanowienia) w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba za naruszenie art. 107 § 1, § 3 oraz § 4 K.p.a. - a więc przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.04.2008, II OSK 481/2007, publ. LexPolonica nr 2244200, zob. także wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna i Administracyjna z dnia 5.02.1987 r., III ARN 33/86, publ. LexPolonica nr 2145268). Przy ponownym rozpatrzeniu organ instancji będzie zatem zobowiązany do analizy wniosku o zmianę koncesji z punktu widzenia art. 23 ust. 2 pkt 2 (w podstawie prawnej postanowienia błędnie podano art. 23 ust. 2 pkt 1) w związku z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Określone w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy kryterium uzgodnienia koncesji w postaci zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości dotyczy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, natomiast zgodność zamierzonej działalności ze sposobem korzystania z nieruchomości dotyczy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Powyższe wynika z treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. W przepisach tych potencjalne naruszenie przeznaczenia nieruchomości wyraźnie związane jest wyłącznie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1), natomiast potencjalne naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości wyraźnie związane jest wyłącznie ze sposobem wykorzystania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2) (tak w wyroku WSA w Lublinie z 27.12.2013 r., III SA/Lu 612/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ winien zatem dokonać ustalenia stanu sprawy w oparciu o wskazane wyżej przepisy, a dodatkowo winien w postanowieniu zawrzeć uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. H. C. i A. C. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podnieśli, że zaskarżają powyższe postanowienie w całości i wnoszą o umorzenie postępowania, albowiem w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której planuje inwestycję, a zatem pozyskiwanie pozwoleń na prowadzenie czynności faktycznych na gruncie jest przedwczesna i nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Zarzuty skargi są zdaniem Kolegium, nieuzasadnione. Strony skarżące zdają się nie zauważać, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta jest postępowaniem uzgadniającym. Prezydent Miasta otrzymując wniosek o uzgodnienie winien odnieść się do niego w zakresie w jakim jest to określone w art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Organ uzgadniający nie ma kompetencji do badania czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. Kwestia ta jest zaś przedmiotem badania przez organ wydający koncesję, a to wynika z art. 24 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie powyższego kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli Sądu wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Należy przypomnieć, że dokonując kontroli sądowej rozstrzygnięć kasatoryjnych wydawanych przez organy odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a. - uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Postanowienie to jest więc kasatoryjnym i nie odnosi się merytorycznie do rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta, w którym organ ten wydał postanowienie z dnia [...] 2014 r. nr [...] - jest postępowaniem uzgadniającym. Prezydent Miasta otrzymując wniosek o uzgodnienie winien odnieść się do niego w zakresie w jakim jest to określone w art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W uchylonym przez organ odwoławczy postanowieniu organ l instancji zrezygnował z uzasadnienia, wskazując na art. 107 § 4 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a. można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak postanowień rozstrzygających sporne interesy stron oraz postanowień wydanych na skutek odwołania. Z treści przepisu wynika, iż odstąpić od uzasadnienia można pod warunkiem, że w całości uwzględnia żądanie strony. W praktyce z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia, gdy tylko wnioskodawca jest stroną postępowania, w takim przypadku nie będzie bowiem kolizji interesów stron. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaś, oprócz wnioskodawcy jest jeszcze dwanaście innych stron postępowania. Tak więc zaskarżone postanowienie organu I instancji rozstrzyga o spornych interesach stron, na co wskazuje choćby zażalenie H. C., która nie zgadza się na zwiększenie zakresu inwestycji na działce, której jest współwłaścicielem. Zdaniem Sądu - zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że brak uzasadnienia decyzji administracyjnej (postanowienia) w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba za naruszenie art. 107 § 1, § 3 oraz § 4 K.p.a. - a więc przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie, zatem zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a. - uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania wskazując też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. sformułować uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Obecnie postanowienie to nie nadaje się do kontroli instancyjnej, albowiem organ nie zawarł w nim jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na okoliczności i dowody, które przemawiałyby za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.