III SA/Kr 887/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. F. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działając m.in. na podstawie : - art. 138 § 1 pkt.1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071) , zwanego dalej kpa ; - art.30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.139.992) - decyzją z dnia 23 maja 2012r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B działającego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2012r. znak [...] orzekającą o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym wypłaconym w okresie od dnia 1 listopada 2009r. do 30 listopada 2011r. w łącznej wysokości 3.825,00 zł oraz zobowiązującą skarżącą A. F. do jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : Wójt Gminy B decyzją z dnia [...] 2009 r., znak [...] orzekł o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej M. F. na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Powyższa decyzja została wydana m.in. w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 listopada 2009 r., na mocy którego zaliczono M. F. do osób niepełnosprawnych datując niepełnosprawność od 14 września 2007 r. Orzeczenie zostało wydane do dnia 2 marca 2012 r. W wyniku kontroli problemowej Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nakazał wznowić postępowanie w sprawie ww. orzeczenia . W związku z powyższym Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 17 listopada 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności M. F., a następnie w dniu 29 listopada 2011 r. uchylił w całości swoje poprzednie orzeczenie z dnia 3 listopada 2009 r. i w tym zakresie orzekł o nie zaliczeniu syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. W jego uzasadnieniu stwierdzono, że dziecko zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych na podstawie badań lekarskich oraz na podstawie wywiadu pedagoga ze względu na naruszoną sprawność fizyczną , powodującą konieczność stałego współdziałania opiekuna dziecka w procesie jego leczenia , rehabilitacji i edukacji z powodu stanu chorobowego oznaczonego symbolem [...]. Po uzupełnieniu dokumentacji medycznej dokonano powtórnego badania dziecka przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej oraz przez lekarza pediatrę , a ponadto przeprowadzono ponowny wywiad przez pedagoga . W wyniku powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono , że M. F. nie spełnia przesłanek zaliczenia go do osób niepełnosprawnych. Skarżąca nie zaskarżyła przedmiotowego orzeczenia. Zmiana treści pierwotnego orzeczenia spowodowała wszczęcie z urzędu przez Wójta Gminy B postępowania administracyjnego w sprawie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na M. F., a następnie decyzją z dnia [...] 2011r nr [...] Wójt uchylił w całości decyzję z dnia [...] 2009r. nr [...] przyznającą zasiłek pielęgnacyjny . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł , że skarżąca poinformowała o zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i przedłożyła orzeczenie z dnia 29 listopada 2011r o niezaliczeniu syna do osób niepełnosprawnych. Wobec nie spełnienia przesłanek określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na syna , w ocenie organu , należało uchylić ww. decyzję z dnia [...] 2009r. Następnie decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] (wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) Wójt Gminy B orzekł o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym wypłaconym w okresie od 1 listopada 2009 r. do 30 listopada 2011 r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r., w łącznej wysokości 3825 zł . W tej samej decyzji organ zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła , że organ błędnie interpretuje art. 30 ust.1 i 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie rozróżnia " świadczenia nienależnego " od " świadczenia nienależnie pobranego". W ocenie skarżącej , podstawa wypłaty świadczenia odpadła w wyniku uchylenia w dniu 29 listopada 2011r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności swojego poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności jej syna z dnia 3 listopada 2009r. w wyniku wznowienia postepowania. O zaistnieniu tej okoliczności skarżąca niezwłocznie poinformowała organ pomocy społecznej w B. Skarżąca podkreśliła , że z treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 29 listopada 2011r.nie wynika, by podstawą jego wydania były okoliczności zawinione przez skarżącą. "Nowe" orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu dodatkowych badań lekarskich i pedagogicznych i uwzględniało aktualny stan zdrowia jej syna . Do odwołania skarżąca załączyła postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 02 maja 2012r. wyjaśniające wątpliwości co do treści orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] z dnia 29 listopada 2011r. W postanowieniu tym organ stwierdził m.in. , że do dnia 28 listopada 2011r. M. F. był osobą zaliczaną do osób niepełnosprawnych i do tego dnia obowiązywało orzeczenie z dnia 3 listopada 2009r. Na dzień 29 listopada 2011r. stwierdzono , że stan zdrowia ww. małoletniego nie kwalifikuje go do zaliczania do osób niepełnosprawnych. Do odwołania skarżąca załączyła również pismo Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 marca 2012r. , w którym również stwierdzono , że " nowe" orzeczenie uwzględnia aktualny stan zdrowia dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podniosło , że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny na syna skarżącej została uchylona i jest to decyzja prawomocna i ostateczna w toku instancyjnym, zatem korzysta z domniemania prawidłowości i może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia świadczeń nienależnie pobranych i obowiązku ich zwrotu. W ocenie organu , skoro zasiłek pielęgnacyjny w niniejszej sprawie został wypłacony pomimo zaistnienia okoliczności , które taką wypłatę uniemożliwiały (uchylenie orzeczenia o niepełnosprawności będącego niejako "podstawą" wydania decyzji o ustaleniu prawa do świadczeń) oraz decyzja ustalająca prawo do tych świadczeń została uchylona, a rozstrzygnięcie uchylające stało się prawomocne i ostateczne, to konsekwencją powyższego jest orzeczenie o obowiązku zwrotu tychże świadczeń, o czym orzekł organ l instancji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja należy do tzw. "decyzji związanych", co oznacza, że jeżeli spełnione zostały określone przesłanki organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej określającej świadczenia nienależnie pobrane oraz zobowiązującej do ich zwrotu wraz z odsetkami. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła , że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności podniesionych w odwołaniu. Organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględnił tych dowodów , które zostały przez skarżącą przedstawione na okoliczność braku zawinienia skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ w ogóle rozważał zarzuty i dowody zgłoszone przez skarżącą. W ocenie skarżącej, takie postępowanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego , a to art. 7 , art.77 § 1 , art.80 i art.107 § 3 kpa. Skarżąca podniosła , że w toku postępowania zachowała się lojalnie , a następnie zrealizowała przyznane jej świadczenie wynikające z ostatecznej decyzji organu. W sytuacji , gdy odpadła podstawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego leżąca po stronie organów administracji publicznej , skarżąca niezwłocznie zawiadomiła organ pomocy społecznej . W związku z powyższym , zdaniem skarżącej , nie może być karana żądaniem zwrotu tych świadczeń. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.153.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadami, które obligują do ich uchylenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła organom orzekającym , że niewłaściwie zinterpretowały art.30 ust.1 i 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej , organ nie dostrzegł różnicy , jaka występuje pomiędzy "świadczeniem nienależnym " , a "świadczeniem nienależnie pobranym". Pierwsze z tych świadczeń występuje wówczas , gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę , której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu świadczenia został połączony tylko ze "świadczeniem nienależnie pobranym". Sąd podzielił stanowisko skarżącej , jako zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy podnieść , że zasadny jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się zarówno do zarzutów odwołania , jak i przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Stan faktyczny sprawy – co do zasady – nie jest sporny. Decyzja z dnia [...] 2009r. przyznająca zasiłek pielęgnacyjny dla M. F. miała swoje uzasadnienie w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 03 listopada 2009r. zaliczające syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Jak wynika z treści tego orzeczenia , zostało ono wydane w oparciu o dokumenty i przeprowadzone przez członków zespołu badania , a nadto – jak wynika z treści tego dokumentu – niepełnosprawność dziecka datuje się od dnia 14 września 2007r. W tych bezspornych i udokumentowanych okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić , że zarówno wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka , jak i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie wynikało z wprowadzenia w błąd tych organów przez skarżącą. Zmiana - po dwóch latach - treści orzeczenia o niepełnosprawności , jak wynika z akt sprawy , również nie była spowodowana zachowaniem skarżącej . Z treści orzeczenia z dnia 29 listopada 2011r. wynika , że organ w ramach postępowania wznowieniowego uzyskał dodatkową dokumentację medyczną , przeprowadził dodatkowe badania lekarskie i pedagogiczne dziecka , które to dowody miały wpływ na ocenę stanu zdrowia dziecka , a który to stan wykluczał możliwość zaliczenia M. F. do osób niepełnosprawnych – co należy podkreślić - w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia. Należy zauważyć, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie jest konsekwentny , jeśli chodzi o treść wydanych dokumentów. Wydane w wyniku wznowienia postępowania orzeczenie wskazuje jako podstawę uchylenia orzeczenia z dnia 3 listopada 2009r. , art. 151 § 1 pkt.2 kpa. Oznacza to , że uchylenie dotychczasowej decyzji ( orzeczenia) nastąpiło , wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art.145 § 1 kpa ze skutkiem od daty jej wydania. Organ nie wskazał , który konkretnie punkt art.145 § 1 kpa stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia, co budzi uzasadnione wątpliwości. Z drugiej strony wskazany wyżej organ w postanowieniu z dnia 02 maja 2012r wyjaśniającym wątpliwości co do treści orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2011r. stwierdził , że do dnia 28 listopada 2011r. M. F. był osobą niepełnosprawną , a od daty wydania orzeczenia w postępowaniu wznowieniowym tj. od dnia 29 listopada 2011r. przestał spełniać przesłanki uzasadniające zaliczenie go do osób niepełnosprawnych. Podkreślić należy , że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w sposób jednoznaczny wyjaśnił, że do dnia 28 listopada 2011r. pozostawało w obiegu prawnym pierwotne orzeczenie. Dokonując oceny tych dowodów należy zauważyć , że również powyższe stwierdzenie budzi wątpliwości , bowiem wyeliminowanie z obiegu prawnego orzeczenia z dnia 3 listopada 2009r. mogło nastąpić dopiero po dacie uprawomocnienia się orzeczenia z dnia 29 listopada 2011r. , a nie jak twierdzi organ – w dacie jego wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższych dowodów , nie dokonało ich oceny i nie podjęło polemiki z argumentacją zawartą w odwołaniu. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie błędnie przyjęły, że : po pierwsze – przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem nienależnym , a po drugie - sam fakt uchylenia pierwotnego orzeczenia o niepełnosprawności jest wystarczającą przesłanka do uznania, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego stanowiła nienależnie pobrane świadczenie przez skarżącą od momentu przyznania tego świadczenia. Konsekwencją powyższych ustaleń było zobowiązanie skarżącej do zwrotu tego świadczenia z mocą wsteczną. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dostrzegły, że zmiana stanu zdrowia dziecka, która uzasadniała odmowę zaliczenia go do osób niepełnosprawnych , stanowi podstawę do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny , ale nie oznacza to automatycznie , że wcześniej pobierany zasiłek pielęgnacyjny był świadczeniem nienależnym. Skarżąca w toku postepowania nie kwestionowała ani orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2011r, ani decyzji Wójta Gminy B z dnia [...] 2011r. uchylającej przyznany wcześniej zasiłek pielęgnacyjna na syna. W rozpatrywanej sprawie organy nieprawidłowo przyjęły , że prawomocna i ostateczna ww. decyzja z dnia 30 grudnia 2011r. stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie określenia nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu. W toku postępowania administracyjnego nie zbadano , czy zostały spełnione przesłanki określone w art.30 ust.1 i 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy co prawda przytoczył treść art.30 ust.1 ww. ustawy oświadczeniach rodzinnych , lecz nie analizy tego przepisu pod kątem okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Przepis ten stanowi , że osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Ustawodawca w ust. 2 tego przepisu określił , jakie świadczenie uważa się za nienależnie pobrane . I tak za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z analizy powyższych przepisów wynika, że nie każde świadczenie nienależne uważa się za nienależnie pobrane. Organy nie wyjaśniły , który ze wskazanych powyżej przypadków zaistniał w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku , że przyznane świadczenie było świadczeniem należnym w dacie jego przyznania. Zmiana stanowiska organu orzekającego w sprawach niepełnosprawności osób spowodowana była uzupełnieniem dokumentacji medycznej i pedagogicznej oraz aktualnym - na dzień badania - stanem zdrowia M. F. Dopiero po dacie wydania powtórnego orzeczenia o niepełnosprawności tj. po dniu 29 listopada 2011r. wypłata zasiłku pielęgnacyjnego może być uznana za nienależnie pobrane świadczenie , gdyż odpadła podstawa jego wypłaty. W rozpatrywanej sprawie rozważania dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia należy uznać za przedwczesne , z uwagi na to , iż zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie mogło nastąpić w tej samej decyzji , co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2010r , sygn. akt I OSK 619/10 stwierdził , że " w myśl art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba , która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem , gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane , można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie , czyli tym samym w jednej decyzji". Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym tj. z naruszeniem art. 30 ust.1 i 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia .