III SA/Kr 889/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. J. kwotę [...],- zł (słownie: [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2004r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004r. znak [...], którą umorzono z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku W. J. o rozgraniczenie jej nieruchomości obj. KW [...] składającej się z działki A położonej w obrębie Nr [...] jedn. ewid. [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi własność K. K. a to: objętą KW [...] składającą się działki Nr B oraz objętą KW [...] składającą się z działki C. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoją decyzję wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne jej podjęcia. Na wniosek W. J., postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2001r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...]2001), wszczęto postępowanie o rozgraniczenie jej nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki Nr A o pow. [...] ha, z nieruchomościami sąsiednimi i stanowiącymi własność K. K. a to: objętą KW [...] działką B o pow. [...] ha, oraz objętą KW [...] działką C o pow. [...], położonymi w obrębie Nr [...] jedn. ewid. [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004r. [...] z powołaniem na przepisy art. 105 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie między powyższymi nieruchomościami. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta wskazał, że w toku wszczętego postępowania powstał spór pomiędzy właścicielami "o granicę", mimo prób nie została zawarta przed uprawnionym geodetą inż. M. P. ugoda, mająca moc ugody sądowej i pozwalająca na likwidację sporu. W dalszej części uzasadnienia organ opisał jaki przebieg granicy wskazywała W. J. (częściowo wg. operatu uwłaszczeniowego i mapy katastralnej), a jaki K. K. (częściowo wg. stanu użytkowania - linii ogrodzenia, częściowo mapy ewidencyjnej) w obecności geodety. Zdaniem organu I instancji nie dojście do zawarcia ugody i spór co do przebiegu granicy dawał podstawę do "umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego spornej granicy i przekazania sprawy o rozgraniczenie do rozpatrzenia właściwemu z miejsca położenia nieruchomości sądowi powszechnemu". W odwołaniu od tej decyzji W. J. podnosiła, że istnieją podstawy do wydania w postępowaniu rozgraniczeniowym decyzji o rozgraniczeniu działek objętych wnioskiem. Zdaniem odwołującej się rozgraniczenie winno nastąpić według stanu prawnego, który odzwierciedlają granice z operatu uwłaszczeniowego [...]. Podnosiła także zarzuty co do czynności geodety, który zdaniem odwołania nie utrwalił na gruncie wszystkich znaków granicznych granicy uwłaszczeniowej, oraz zarzucała niezgodność oznaczeń punktów granicznych w dokumentach rozgraniczenia t.j. w protokole granicznym , szkicu granicznym oraz w opinii geodety. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze za własne przyjęło ustalenia organu I instancji (z tym, że w opisie przedmiotu rozgraniczenia z oczywistym błędem przez przypisanie działki C także do KW [...], wbrew treści decyzji organu I instancji, na którą się powołano). W związku z zarzutami odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o przedstawione akta dokonało dalszych b. szczegółowych ustaleń. Stwierdzono, że geodeta uprawniony inż. M. P., zastąpiła geodetę poprzednio wykonującego czynności – T. C. i przedłożyła operat pomiarowy rozgraniczenia działek Nr A z działkami B, C D i E wraz z opinią do rozgraniczenia nieruchomości, sprawozdanie techniczne, szkice graniczne oraz dokumenty zgłoszenia pracy geodezyjnej, ( ze złożonej w aktach kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004r. [...] wynika, że rozgraniczono nią działkę W. J. [...] obj. KW. [...] z działkami D i E własności Gminy [...] obj. KW [...]). Opierając się na dokumentacji rozgraniczenia organ stwierdził, że do zawarcia ugody nie doszło, a geodeta dysponując operatem [...] podziału parcel, operatem ewidencji gruntów i materiałami katastralnymi, stwierdził w terenie, że istnieje niezgodność map ze stanem faktycznym na gruncie, dotycząca usytuowania budynków na działce A Wskazano, że stan przebiegu granic wedle: operatu uwłaszczeniowego, ewidencji gruntów, katastru i stanu faktycznego na gruncie, utrwalono różnymi kolorami na szkicu granicznym. Stwierdzono, że przebieg granicy na odcinkach [...] nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. Strony odmówiły podpisania protokołu granicznego i zawarcia ugody w przedmiocie granicy pomiędzy działkami A a C i B. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w takiej sytuacji zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 organ administracyjny przekazuje z urzędu sprawę sądowi, gdyż nie doszło do zawarcia ugody i nadal istnieje spór co do przebiegu granic. Podkreślono, że w postępowaniu sądowym, Sąd może oprócz dowodów dostępnych w postępowaniu administracyjnym, posłużyć się innymi dowodami przewidzianymi w kodeksie postępowania cywilnego jak dowodem z zeznań świadków, przesłuchania stron czy opinii biegłego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w pkt 16 protokołu - przeznaczonym do tego celu - opisano poprawki dotyczące przebiegu granicy z pkt 11.5 "b" i z pkt 4 protokołu granicznego. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniły utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. J. W uzupełniającym skargę piśmie złożonym [...].2004r., domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę zarzucono, że organ I instancji "nie dopełnił ustalenia w pierwszej kolejności granicy prawnej, którą posiada każda nieruchomość", a którą na podstawie istniejących dokumentów geodeta winien odtworzyć na gruncie. Wskazano w skardze na postanowienia § 4 -7 i § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453) oraz art. 31 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Podkreślono, że uprawniony geodeta w sporządzonym operacie rozgraniczeniowym nie stwierdził braku dokumentów umożliwiających utrwalenie na gruncie granicy według stanu prawnego. Skarga konkluduje swoje zarzuty wnioskiem, że istniały przesłanki do rozgraniczenia w drodze decyzji. Podkreślono, że granica ewidencyjna obrazowana operatem [...] z [...].1988 jest sprzeczna z sytuacją na gruncie i z przebiegiem granicy uwłaszczeniowej i katastralnej, a brak zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy nie uniemożliwiał rozgraniczenia na podstawie innych dowodów. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenia skargi. Podtrzymując ustalenia faktyczne oraz oceny ich zgodności z powołanymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w nawiązaniu do zarzutów skargi zaakcentowano, że "skarżąca nie zaprzecza, że nie doszło do ugody.co uzasadniło w pełni zgodność z art. 34 ust. 2 umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi do rozpatrzenia". Podkreślono, że wobec niezawarcia ugody organ administracyjny nie posiada kompetencji do rozstrzygania sprawy rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej, jak to stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisami art. 31 ust. 4 i 33 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086 późn.zm.) ustalenie przebiegu granic nieruchomości sąsiednich, czyli rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo też w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1). Ten ostatni przepis stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Redakcja i brzmienie tego przepisu nie pozostawiają wątpliwości, że organ kompetentny do wydawania decyzji o rozgraniczeniu jest obowiązany do jej wydania, jeśli co prawda strony nie zawarły ugody, ale ustalenie przebiegu spornej granicy jest możliwe w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron. Rodzaj dowodów określa przepis art. 31 ust. 2 ustawy, a pojęcie zgodnego oświadczenia stron określa ust. 3 tego przepisu. W tym kontekście musi być odczytywany przepis art. 34 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego spokojnego stanu posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Stosownie do przepisu art. 34 ust. 2 organ, o którym mowa w ust. 1 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W świetle powyższej regulacji umorzenie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji nie następuje z powodu jego bezprzedmiotowości (gdyż spór graniczny istnieje nadal) jak to błędnie przyjął organ I instancji, a co akceptował organ odwoławczy. Podstawy umorzenia nie stanowi przepis art. 105 § 1 kpa, lecz przepis szczególny art. 34 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl tego przepisu wyrzeczenie o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi, stanowi element rozstrzygnięcia decyzji organu a nie tylko element uzasadnienia tej decyzji. Zarazem wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 dowodzi, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zgodna z prawem jest oparta na przepisie art. 34 ust. 2 decyzja, tylko wówczas, gdy nie tylko nie zawarto ugody, ale gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Oznacza to, że jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie przebiegu granicy, na jakimś odcinku, to w tym zakresie organ jest obowiązany rozgraniczyć nieruchomości decyzją. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez organ. Decyzja w przedmiocie czy to rozgraniczenia czy umorzenia postępowania należy do organu. Oznacza to, iż organ kompetentny do rozgraniczenia obowiązany jest do oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a w tym do oceny, czy sporządzona dokumentacja jest zgodna z przepisami. Istota rozgraniczenia decyzją administracyjną sprowadza się do tego, że granice według stanowiska stron są nadal sporne. Dla rozgraniczenia decyzją zbędne jest oczekiwanie od stron, by wskazane przez upoważnionego geodetę granice akceptowały. Decydujące dla powstania po stronie organu obowiązku rozgraniczenia nieruchomości decyzją, wobec niezawarcia ugody jest to, czy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy oświadczenie stron możliwe jest ustalenie granic. Na płaszczyźnie spełnienia tego wymogu nałożonego przepisami art.7 i 77 kpa decyzja organu I instancji zawiera niedostatki mogące mieć wpływ na ocenę czy zebrany materiał obligował organ do wydania decyzji, czy też rzeczywiście należało wydać decyzję opartą na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne. Przepis art. 34 ust. 1 określa czynności uprawnionego geodety, przed którym nie doszło do zawarcia ugody i według którego nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Obowiązki te konkretyzuje przepis § 15 w zw. z § 23 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Organ kompetentny do wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia lub umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy sądowi dokonuje w świetle art. 34 ust. 1 in fine w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy oceny prawidłowości czynności geodety. Jeżeli dowody określone w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3 pkt 2 i § § 5 i 6 nie pozwalają na ustalenie przebiegu granicy, to opinia geodety winna precyzować (arg.z § 15 ust. 3 w zw. z § 23) pomiędzy którymi nieruchomościami i na jakim odcinku ustalenie granicy w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji ulegały uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając na uwadze procesowy skutek uchylonych decyzji w postaci przekazania sprawy do postępowania przed sądem powszechnym, orzeczono jak w sentencji w punkcie II sentencji na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego oparto na przepisie art. 200 i 210 powyższej ustawy.