III SA/Kr 889/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił A sp. z o.o. w W zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W dniu 19 listopada 2013 r. do Izby Celnej wpłynął wniosek spółki o przedłużenie ważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu wniosku spółka odwołała się do treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, stwierdzając, że zobowiązuje on organy publiczne do rozpoznawania spraw zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Zdaniem spółki art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej "u.g.h.", nosi znamiona przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE z uwagi na wywoływany skutek w postaci znacznego ograniczenia w obrocie automatami do gier o niskich wygranych i w związku z niedopełnieniem obowiązku jego notyfikacji Komisji Europejskiej jest bezskuteczny, co oznacza, że nie można go egzekwować i stosować w obrocie prawnym. Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił przedłużenia ważności zezwolenia z dnia [...] 2008 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 8 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 27 marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii braku technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h., w tym art. 138 ust. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję A sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i pkt 11 ww. dyrektywy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności o braku charakteru technicznego art. 138 ust. 1 u.g.h. W piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. Dyrektor Izby Celnej wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 157/13). W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji), o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14 i oczekuje na rozpoznanie. Wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym, ale art. 138 ust. 1 tej ustawy. O znaczeniu dla niniejszej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla rozpoznawanej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 1992 r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. Podkreślono również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, decydują, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 30 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 282/13) oraz dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 2255/13). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.h., stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności wzorcami konstytucyjnymi nie tylko przepisów wymienionych w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., lecz także przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 14 ust. 1 ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych, a zatem kwestia jego zgodności z Konstytucją nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.