III SA/Kr 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ,działając na podstawie art. 80 i art. 88 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., zwanej dalej Prawem geologicznym i górniczym), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2012 r. znak [....] o zatwierdzeniu "Projektu robót geologicznych dla realizacji przedsięwzięcia pn. Wykonanie badań i prac geologicznych w okolicy Wzgórza św. Bronisławy w rejonie ulicy Sawickiego w Krakowie". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Gmina Miejska Kraków złożyła wniosek o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Wykonanie badań i prac geologicznych w okolicy Wzgórza św. Bronisławy w rejonie ulicy Sawickiego w Krakowie". W uzasadnieniu wniosku Gmina wskazała, że projektowane prace geologiczne mają na celu rozpoznanie warunków geologicznych, hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich oraz określenie parametrów fizyczno-mechanicznych gruntów występujących w obrębie osuwiska znajdującego się na północnych stokach Wzgórza św. Bronisławy w Krakowie. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r., znak: [....] , Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zatwierdzeniu "Projektu robót geologicznych dla realizacji przedsięwzięcia pn. Wykonanie badań i prac geologicznych w okolicy Wzgórza św. Bronisławy w rejonie ulicy Sawickiego w Krakowie". Ww. projekt obejmował wykonanie m.in.: - 6 otworów badawczych zlokalizowanych parami (inklinometr i piezometr), pełnordzeniowych z montażem w nich kolumn inklinometrycznych i piezometrycznych w rurach, - 2 otworów badawczych pełnordzeniowych, przewidzianych do likwidacji, - badań geofizycznych metodą tomografii elektrooporowej i metodą sejsmiki inżynierskiej, - badań wodochłonności skał, - poboru prób do badań laboratoryjnych, - sondowań dynamicznych sondą ciężką DPH, - prac geodezyjnych: tyczenia, niwelacji, wykonanie sieci monitoringu powierzchniowego składającego się z 10 reperów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R.G. , zarzucając jej naruszenie przepisów art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), a także art. 18, art. 38 i art. 88 Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu powyższego wskazano, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu nie wyznaczono stronom terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i wyrażaniem stanowiska w sprawie, a w związku z tym w dniu, gdy odwołująca stawiła się w siedzibie organu decyzja była już wydana. Nadto odwołująca wskazała, że w materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawa Gminy Kraków do nieruchomości, na której mają być prowadzone prace geologiczne. Opisaną na wstępie kwestionowaną decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO w K. podniosło, że organ I instancji był zobligowany do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem z treści art. 80 ust. 7 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że organ administracji publicznej jest zobligowany zatwierdzić projekt robót geologicznych, jeżeli nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek jego zatwierdzenia, tj.: (1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; (2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa. Ponadto, Kolegium zauważyło, że zawiadomienie o podjęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zostało doręczone odwołującej się w dniu 17 sierpnia 2012 r., a decyzję w sprawie podjęto w dniu 28 sierpnia 2012 r. Oznacza to, że przez 11 dni miała ona możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag w sprawie, a termin ten jest wystarczający do dokonania tych czynności. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 18 i art. 38 Prawa geologicznego i górniczego, Kolegium wskazało, że przepisy te nie mają zastosowania do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. W ocenie Kolegium, z istoty postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie wynika, że wnioskodawca musi legitymować się prawem do terenu objętego projektem robót geologicznych, który podlega zatwierdzeniu. Skargę na powyższą decyzję SKO w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.G. , żądając uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 79 ust. 2 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez niewskazanie w samym projekcie robót geologicznych sposobu rekultywacji terenu z uwzględnieniem instalacji istniejących na działce nr [....] , - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji terenu (tj. działek ewidencyjnych), których przedmiotowa decyzja dotyczy, - art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony w sposób wystarczający, jakiego terenu dotyczy postępowanie, - art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie oraz zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Skarżąca podniosła, że nie wszyscy właściciele działek wskazanych w projekcie robót budowlanych zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, przez co organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponadto wskazała, że projekt nie zawiera określenia sposobu rekultywacji terenu po wykonaniu robót, w szczególności polegającej na odtworzeniu na należącej do niej nieruchomości infrastruktury drenażowej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazało ponadto, że krąg uczestników postępowania został określony prawidłowo, bowiem w sprawie uczestniczyli jedynie właściciele nieruchomości, na których planowane jest wykonanie otworów geologicznych. W odniesieniu do zarzutu nieokreślenia zakresu terenowego robót, Kolegium podniosło, że w obrocie prawnych zaskarżona decyzja funkcjonuje łącznie z załącznikiem – projektem robót, stanowiącym jej integralną część, w którym oznaczono zakres robót przez wskazanie działek ewidencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek. Zaskarżoną decyzję należało bowiem uchylić, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych, wydana na podstawie art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 ze zm., zwanej dalej Prawem geologicznym i górniczym). Zatwierdzony projekt obejmował wykonanie m.in. 6 otworów badawczych z montażem w nich kolumn inklinometrycznych i piezometrycznych w rurach, 2 otworów badawczych pełnordzeniowych, przewidzianych do likwidacji oraz 10 reperów. Zgodnie z powołanym przepisem, projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Definicja robót geologicznych została zamieszczona w art. 6 ust. 1 pkt 11 Prawa geologicznego i górniczego. W myśl tego przepisu, robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Z kolei pracą geologiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 8Prawa geologicznego i górniczego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin oraz wód podziemnych, określania warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Z analizy przepisów działu III Prawa geologicznego i górniczego wynika, że koncesji wymaga działalność w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, wydobywania kopalin z innych złóż, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz podziemnego składowania odpadów (art. 21 Prawa geologicznego i górniczego). Powyższe oznacza, że zakres robót geologicznych wskazany w projekcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją nie wymagał uzyskania koncesji, trafnie zatem organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły przepis art. 80 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. W myśl art. 79 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, projektrobót geologicznych określa m.in. przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne. Ponadto, zgodnie z art. 80 ust. 3Prawa geologicznego i górniczego, stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Projekt robót geologicznych, zatwierdzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, wskazywał, że roboty geologiczne i projektowane otwory zostaną wykonane na działkach nr: nr [....] z których dwie stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, zaś pozostałe własność bądź współwłasność osób prywatnych. Z analizy projektu wynika ponadto, że na działce nr [....] , stanowiącej własność skarżącej przewidziano wykonanie 2 otworów: piezometrycznego i inklinometrycznego, natomiast na trzech innych działkach, stanowiących własność trzech innych osób prywatnych (nr nr :......) przewidziano wykonanie reperów oznaczonych numerami: R5, R6, R8 i R9. Na przysługujące osobom prywatnym prawo własności nieruchomości utworzonych z działek, wymienionych w projekcie jako teren robót geologicznych, wskazują wypisy z ewidencji gruntów, które stanowią załącznik nr 9 do projektu. Powyższe oznacza, że właściciele tych działek winni zostać w świetle przepisu art. 80 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego uznani za strony postępowania, a rzeczą organów administracji było, stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zapewnić im udział w postępowaniu. Jednakże, zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie została skierowana do wszystkich stron postępowania, bowiem z tzw. rozdzielnika obu decyzji wynika, że spośród osób prywatnych – właścicieli działek objętych robotami geologicznymi w postępowaniu brała udział jedynie skarżąca. Sąd uznał zatem, że powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisu art. 80 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego w związku z ar. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy jest poważną wadą postępowania i stanowi przesłankę do jego wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych zatem zasadniczych powodów naruszenia prawa procesowego Sąd uchylił kontrolowane decyzje – zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ma racji skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego. Sposób rekultywacji terenu po wykonaniu robót geologicznych został opisany w pkt 7.8 zatwierdzonego projektu tych robót, gdzie wskazano, że likwidacja otworów będzie wykonana poprzez wypełnienie pastą iłowo-cementową, a teren należy uporządkować i przywrócić do stanu pierwotnego. Z opisu projektowanych prac wynika, że polegać one mają na wykonaniu w gruncie otworów o średnicy 8 cm, zatem stopień ingerencji technicznej na powierzchni ziemi siłą rzeczy musi być ograniczony, determinując także zakres ewentualnej rekultywacji. W ocenie Sądu, sformułowane w projekcie zalecenie przywrócenia terenu do stanu pierwotnego jest zatem wystarczające. Podobnie chybiony jest zarzut niewskazania w sentencji decyzji o zatwierdzeniu robót budowlanych terenu, którego ona dotyczy. Zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, zatwierdzenie projektu robót geologicznych następuje w drodze decyzji, jednakże – inaczej niż wobec projektu – ustawa nie wskazuje szczególnych wymogów co do treści decyzji. Jak wskazano powyżej, na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego zakres terenowy prac powinien zostać określony w samym projekcie robót i warunek ten został przez zatwierdzony zaskarżoną decyzją "Projekt robót geologicznych dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Wykonanie badań i prac geologicznych w okolicy Wzgórza św. Bronisławy w rejonie ulicy Sawickiego w Krakowie" spełniony. Sąd nie podzielił także poglądu skarżącej, jakoby organy administracji dopuściły się względem niej naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca została skutecznie zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania, doręczono jej także decyzje organów obu instancji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, LEX nr 204033,"zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". Z powyższego wynika więc, że nie można skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej naruszenia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jeżeli organ pouczył stronę o prawie do czynnego udziału w tym postępowaniu, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, sporządzania notatek i odpisów z tych akt oraz składania wszelkich oświadczeń dotyczących sprawy, w tym także oświadczeń podsumowujących całokształt przeprowadzonego postępowania. Pouczenie takie wszak zostało dokonane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, doręczonym skarżącej. Jak wskazuje w przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, ocenie organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie należy pozostawić celowość formalnego zawiadamiania strony o zakończeniu czynności postępowania wyjaśniającego oraz wyznaczenia terminu, w którym mogłaby się ona wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli zaś organ pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach procesowych i umożliwił ich realizację w każdym stadium postępowania, to wówczas na stronie będzie spoczywał ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy brakiem zawiadomienia jej o prawie do złożenia oświadczenia końcowego a wynikiem sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że skarżąca skorzystała ze swoich uprawnień procesowych strony i złożyła w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji oraz, że nie wykazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, czy też jakiego dowodu nie mogła przedstawić (por. m in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1713/12, LEX nr 1343004). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w pkt II sentencji wyroku.