III SA/Kr 890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 450,00 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 12877 ze zm.), § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 § 1 i § 2 kpa - po rozpoznaniu wniosku J. G. - odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów w obrębie A gmina B dotyczącej aktualizacji wpisów działki ewidencyjnej nr 63. W uzasadnieniu Starosta przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podał, że: - wniosek inicjujący postępowanie wpłynął 2 listopada 2009r., a wnioskodawca przedstawił kopię nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 16 maja 2006r. o rozgraniczeniu nieruchomości, kopię mapy ewidencyjnej, kopię dokumentacji geodezyjnej dla Wydziału III Cywilnego Odwoławczego Sądu Okręgowego - do sprawy o sygn. akt [...] o rozgraniczenie sporządzoną przez biegłych sądowych w dziedzinie geodezji mgr inż. J. P. oraz mgr inż. W. K.; - Starosta uznał, że opinie ww. biegłych sądowych nie mogą służyć jako dowody w sprawie, z uwagi na fakt że są opracowaniami autorskimi, które nie znalazły uzasadnienia w postępowaniu sądowym; - pismem z dnia 27 listopada 2009r. Starosta wskazał, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr 63 i 62/4 nastąpiło na podstawie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...] i w związku z powyższym nie ma prawnych podstaw do ponownego ustalenia przedmiotowej granicy; - w wyniku odwołania od powyższego pisma, które tak przez wnioskodawcę, jak i organ przez organ odwoławczy zostało uznane za decyzję administracyjną organu pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że powołana dokumentacja do postanowienia sygn. akt. [...] nie została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - Starosta pismem z dnia 21 czerwca 2010r. poinformował wnioskodawcę, że posiadana dokumentacja nie daje podstaw do aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów; - J. G. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 21 czerwca 2010r., a WINGiK uznając także to pismo za decyzję administracyjną, decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję; - w toku dalszego postępowania Starostwo Powiatowe wystąpiło do Sądu Okręgowego o przesłanie dokumentacji akt [...] znajdującej się jako akta związkowe w sprawie [...] oraz zwróciło się do geodety T. J. o złożenie stosownej dokumentacji technicznej z rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr 63 i 62/4 oraz o złożenie w zasobie geodezyjnym dokumentacji technicznej z przeprowadzonego rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr 63 od strony działki ewidencyjnej nr 62/4 powołanej w postępowaniu sądowym [...]; - 18 stycznia 2011 r. pod nr ewidencyjnym [...] wpisano do zasobu powiatowego dokumentację techniczną z przeprowadzonego rozgraniczenia; - strony zostały powiadomione o zakończeniu gromadzenia akt i możliwości zaznajomienia się ze zgromadzoną dokumentacją; W ocenie Starosty, z posiadanego materiału dowodowego wynikało, że granica pomiędzy działkami 63 i 62/4 położonymi w obrębie A gmina B została ustalona na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę T. J. przyjętej do zasobu geodezyjnego pod nr ewidencyjnym [...] w dniu 18 stycznia 2011 r. powołanej w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 16 maja 2006r. Skoro zaś sąd orzekł co do przebiegu spornej granicy pomiędzy rozgraniczanymi działkami, dokumentacja potwierdza, że stan prawny nieruchomości dotyczący przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami jest zgodny z stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów prowadzonym przez Starostę, to kwestionowanie przez stronę aktualnych zapisów w tym operacie zmierza w istocie do podważenia stanu prawnego działek 62/4 i 63. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył J. G. działający przez pełnomocnika, zarzucając decyzji Starosty nierozpoznanie istoty sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń zaskarżonej decyzji z materiałem dowodowym, naruszenie przepisu art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosku odwołującego się o wykonanie pomiaru kontrolnego działki nr 93 oraz naruszenie przepisów prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 maja 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że Sąd Rejonowy postanowił rozgraniczyć działkę ew. 63 objętą księgą wieczystą [...] położoną w A z działką ew. 62/4 objętą księgą wieczystą [...] położoną w A według granicy ewidencyjnej oznaczonej linią ciągłą koloru czarnego i literami A-B na kopii mapy ewidencyjnej geodety T. J. z dnia 4 maja 2004r. Następnie Sąd Okręgowy oddalił apelację J. G. oraz odrzucił apelację R. G. W wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego przez Sąd Rejonowy granice działek ewidencyjnych nie uległy zmianie, bowiem Sąd orzekł, iż granica przebiega według granicy ewidencyjnej. Dlatego organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko Starosty o odmowie dokonania zmian na podstawie opinii geodetów, które nie zostały uwzględnione podczas prowadzonych postępowań przez Sąd Rejonowy oraz Sąd Okręgowy. Natomiast dokumentacja techniczna sporządzona przez geodetę T. J. została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 18 stycznia 2011 r. i może stanowić podstawę do ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja ta potwierdza, że stan prawny nieruchomości dotyczący przebiegu granicy pomiędzy działką 63 a działką 62/4 położonych w obrębie A gmina B jest zgodny ze stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę. WINGiK wskazał też, że zgodnie z art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawca w żaden sposób nie udowodnił zaistnienia okoliczności uzasadniających konieczność dokonania zmian w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków, a zatem nie było podstaw do dokonywania wnioskowanych zmian. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję WINGiK wniósł J. G. działając przez pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2011 r. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego mimo prowadzenia postępowania przez okres ponad dwóch lat - skarżący podniósł, że dokumentacja techniczna sporządzona przez T. J. została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego dopiero 11 stycznia 2011 r. i od tej daty mogła stanowić podstawę ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 22 ust. 1. i ust. 2. i art. 24 ust. 1. Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez pominięcie zmian zgłoszonych przez skarżącego, nieuwzględnienie dostarczonych dokumentów geodezyjnych ani dokonanych czynności prawnych. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżanej decyzji w całości, wstrzymania jej wykonania, oraz o zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lite) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej regułami, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, aniżeli wskazane w niej zarzuty. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - art. 61 § 1, § 3, § i 3a , oraz art. 63 § 2, § 3 i § 3a - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, bądź dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu, natomiast datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swojej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 kpa określa dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem nie istnieje inny sposób wszczęcia postępowania, poza określonymi w tym przepisie. W sytuacji, kiedy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest tymi przepisami związany, natomiast gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego jego wszczęcia powinno wynikać z wykładni tych przepisów. W sytuacji, kiedy przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania wniosku strony, organ administracji może wszcząć postępowanie z urzędu tylko wówczas, gdy uzna, ze przemawia za tym szczególnie ważny interes strony, lub gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu - art. 61 § 2 kpa. Z art. 63 § 2 , 3 i 3a wynika, że żądanie wszczęcia postępowania przez stronę powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem, względnie spełniać warunki określone w § 3a tir. 1) tego przepisu. Wskazania nadto wymaga, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) przewidują możliwość dokonywania przez organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków aktualizacji lub wymiany danych ewidencyjnych zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący, działając przez pełnomocnika złożył w dniu 2 listopada 2009 r. wniosek do Starosty Nowosądeckiego o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych działki ewidencyjnej nr 63 położonej w A. Postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem zostało zakończone wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji z dnia [...] 2010 r. znak [...] (k. 68 akt adm. l inst.). Decyzją tą Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2010 r. znak [...] odmawiającą ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych wynikających z dokumentacji technicznej załączonej do wniosku o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr 63 w A. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2010 r. nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego i stała się ona prawomocna. W dniu 11 października 2010 r. organ pierwszej instancji skierował do pełnomocnika skarżącego pismo z którego wynika, że czynności organów po dacie wydania w/w decyzji ostatecznej - zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadzane były w dalszym ciągu "w nawiązaniu do złożonego podania dotyczącego wprowadzenia zmian dla działki ew. nr 63 w A. Pismem tym organ pierwszej instancji zwrócił się o uzupełnienie podania, przez przedłożenie opracowania geodezyjno-kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych, (k. 71 akt adm l inst.). Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd stwierdził, że w przedstawionych przez organ aktach administracyjnych brak innego podania, poza podaniem skarżącego z dnia 2 listopada 2009 r. (k. 1 akt adm l inst.), w szczególności wniesionego po dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2010r. Brak także zawiadomienia o wszczęciu przez Starostę postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych działki ew. nr 63 położonej w A z urzędu, skierowanego do stron postępowania po dacie wydania w/w decyzji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia [...] 2011 r. znak [...] ( tj. decyzja poprzedzająca decyzje zaskarżoną), od której odwołanie rozpoznawał, zostało wszczęte wnioskiem radcy prawnego S.G. z dnia 2 listopada 2009 r. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Sprawa administracyjna wszczęta tym wnioskiem została bowiem załatwiona przez wydanie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2010 r. , [...] (k. 68 akt adm. l inst.). W ten sposób wniosek z dnia 2 listopada 2009 r. został rozpatrzony i ostatecznie załatwiony przez właściwe w sprawie organy. Organ załatwił sprawę wszczętą tym wnioskiem, w sposób określony w art. 104 § 1 kpa. Wniosek z dnia 2 listopada 2009 r. został "skonsumowany" załatwieniem sprawy w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działki ew. 63 wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. Skoro brak innego wniosku, wniesionego po wydaniu w/w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r., a organ nie wszczął i nie prowadził postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr 63 w A z urzędu, należy przyjąć, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - bez istnienia stosownego wniosku i nie było prowadzone z urzędu. Postępowanie to nie zostało w sposób prawem przewidziany wszczęte - nie toczyło się ani na wniosek, ani z urzędu. Brak więc było podstaw do jego prowadzenia i wydania rozstrzygnięć zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy. Brak zatem było podstaw do wydania decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, skoro brak było czynności strony jak i czynności organu, decydujących o wszczęciu postępowania. Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały więc wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 61 § 1 kpa., oraz art. 104 § 1 kpa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Mając na uwadze, że wydane w sprawie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tych decyzji. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.