III SA/Kr 898/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego K. S. kwotę 257,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozkazem personalnym z dnia 30 maja 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2011 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji obniżył st. asp. K. S. dodatek służbowy o 30 %, tj. do kwoty 350 złotych miesięcznie, z dniem 4 kwietnia 2011 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm., zwanym dalej rozporządzeniem). Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W jego uzasadnieniu Komendant Powiatowy Policji wskazał, że Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2008 r. został podwyższony K. S. dodatek służbowy o kwotę 180 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 500 złotych miesięcznie z dniem 1 stycznia 2008 r. Przedmiotowa kwota dodatku służbowego została ustalona zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia na podstawie oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...] 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji K. S. został z kolei zwolniony z zajmowanego Jednoosobowego Stanowiska do Walki z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji (dalej KPP) z dniem 15 lutego 2010 r. Z dniem 16 lutego 2010 r. został on natomiast mianowany na stanowisko detektyw Zespołu do walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego KPP. Komendant zaznaczył, że w związku ze zmianą stanowiska zostały zmienione karty opisu stanowiska pracy. Zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia dodatek służbowy może być obniżony w razie zmiany obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Komendant wskazał następnie, że st. asp. K. S. przebywa od dnia 9 listopada 2010 r. do chwili obecnej na nieprzerwanych zwolnieniach lekarskich, w związku z powyższym nie realizuje swoich obowiązków, do których należy m.in. wszczynanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych oraz prowadzenie śledztw zleconych przez prokuraturę rejonową, prowadzenie postępowań wyjaśniających i sprawdzających, uzyskiwanie i pozyskiwanie informacji o przestępstwach i przestępcach oraz innych zdarzeniach będących przedmiotem zainteresowania organów ścigania, współpraca z prokuratorami nadzorującymi czynności w prowadzonych postępowaniach i wykonywanie ich wytycznych, systematyczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych, udział w grupach operacyjno-procesowych powołanych do obsługi zdarzeń. Przewidziane w karcie opisu stanowiska pracy zadania wykonują inni funkcjonariusze Wydziału Kryminalnego KPP. W zaistniałej sytuacji Komendant stwierdził, że otrzymywana przez st. asp. K. S. kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnianiem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Komendant zaznaczył, że w myśl § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30 % otrzymywanej stawki. Tym samym obniżenie dodatku służbowego o 30 % jest zatem zgodne z treścią wskazanych przepisów i uzasadnia fakt, że w okresie długoterminowego zwolnienia lekarskiego policjant nie realizuje czynności służbowych i jest niedyspozycyjny. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez st. asp. K. S. kwoty dodatku służbowego do wymogów obligowanych przepisami prawa. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł K. S. podnosząc, że obniżenie dodatku w przypadkach szczególnie uzasadnionych, o jakich mowa w treści § 9 ust. 5 rozporządzenia, oznacza, że organ musi mieć uzasadnione podstawy do obniżenia dodatku służbowego, które powinny być dokładnie i szczegółowo wymienione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Odwołujący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 671/10, w którym to wyroku sąd stwierdził, ze szczególnie uzasadniony przypadek powodujący, ze dodatek służbowy nie przysługuje lub przysługuje w niższej wysokości zachodzi w sytuacji, gdy przestaje on pełnić służbę lub przestaje pełnić obowiązku na określonym stanowisku oraz gdy nienależycie wykonuje swoje obowiązku. Wskazał także na regulację art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji), która jego zdaniem świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Tym samym szczególnie uzasadnione przypadki obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Okres przebywania na zwolnieniu lekarskim nie uzasadnia zatem obniżenia dodatku służbowego. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie wydanego rozkazu. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że przepisy rozporządzenia stworzyły możliwość obniżenia dodatku służbowego policjantom, którzy nie wywiązują się z powierzonych zadań i czynności służbowych z powodu częstych i długotrwałych absencji chorobowych, co uniemożliwiało prawidłowe wywiązywanie się przez nich z powierzonych zadań. W czasie nieobecności takiego policjanta w służbie powstaje konieczność realizowania jego zadań przez innych funkcjonariuszy. Komendant Wojewódzki zaznaczył, że Komendant Powiatowy Policji skorzystał z uprawnienia przysługującego mu z mocy prawa i obniżył wymienionemu wysokość dodatku służbowego. W tym przypadku nie ma zastosowania art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki podkreślił, że przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez przełożonego sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa, w tym przypadku w okresie jego choroby. Okoliczność związana z przebywaniem przez policjanta na zwolnieniach lekarskich nie stanowiła zatem przeszkody do dokonania przez Komendanta Powiatowego oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniające obniżenie przyznanego mu wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji powierzonych zadań i czynności służbowych. Zaznaczył również, że dodatek służbowy jest jedynym uznaniowym składnikiem uposażenia, który winien stanowić instrument motywujący policjantów do wzorowego wykonywania zadań służbowych, doskonalenia zawodowego i podnoszenia stanu dyscypliny. Z tego też wynika, że jest to dodatek o charakterze fakultatywnym, umożliwiający przełożonym nagradzanie wyróżniających się w służbie funkcjonariuszy. Wysokość przyznawanego policjantowi dodatku służbowego powinna być uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość przyznanego dodatku jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualne należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Komendant Wojewódzki wskazał, że w latach 2009 - 2010 K. S. przebywał łącznie na zwolnieniach lekarskich 320 dni, czyli ponad 10 miesięcy. Oceny tej dokonał Naczelnik Wydziału Kryminalnego KPP, który uznał, że zaproponowana przez niego niższa wysokość dodatku służbowego jest odzwierciedleniem zaangażowania i dyspozycyjności st. asp. K. S. w służbie i w związku z tym wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem personalnym o obniżenie wymienionemu dodatku służbowego. Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się podległego mu policjanta z obowiązków służbowych może podnosić oraz obniżać wysokość przyznanego funkcjonariuszowi dodatku służbowego. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może kwestionować skutecznie wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi stawkami. Komendant Wojewódzki stwierdził też, że Komendant Powiatowy Policji przeprowadził postępowanie w sprawie obniżenia st. asp. K. S. dodatku służbowego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze utrzymał więc w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji. Skargę na rozkaz personalny z 30 maja 2011 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. S. Zarzucił w niej naruszenie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie, że okolicznością uzasadniającą obniżenie dodatku był fakt długotrwałej choroby. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu jaki i rozkazu go poprzedzającego. Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 671/10, w którym sąd ten stwierdził, że zgodnie że zgodnie z art. 121 ust.1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zdaniem skarżącego powyższe pozwala stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane rozstrzygnięcia (rozkazy personalne) zapadły z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji) w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 - 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm., zwanym dalej rozporządzeniem) . Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zagadnienie, czy wskazane rozporządzenie może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Stosownie bowiem do treści art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie z ust. 2 art. 121 ustawy o Policji minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Zaprezentowana przez Komendanta Wojewódzkiego jak i Powiatowego Policji wykładnia przepisów ustawowych i wykonawczych do ustawy o Policji nie może być zaakceptowana. Narusza ona bowiem przepisy prawa materialnego (ustawy o Policji ) – w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują konstytucje, niższe ustawy, a najniższe rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu. W prawodawstwie obowiązuje też zasada, że akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori; zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2002 , s. 181 i następne). W art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby. Wobec tego brak było, zdaniem Sądu, podstawy do uznania, iż przebywanie na zwolnieniu lekarskim skarżącego spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziany w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10. Trafnie zwrócono w nim uwagę na aspekty związane z relacjami pomiędzy aktami wyższego i niższego rzędu. Zasadnie podniesiono, że przyjęcie odmiennego stanowiska, iż akt wyższego rzędu nie uchyla postanowień aktu niższego rzędu prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady lex superior derogat legi inferiori. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy zaś nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Istotnie podczas długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant nie wykonuje obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta regulacją zawartą w art. 121 ust. 1 ustawie o Policji. Analizując powyższy przepis stwierdzić należy, że ochrona prawa do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych, należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w okresie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, którą to ochronę zapewnia powyższy przepis, musi uwzględniać także wszelkie zmiany, mające wpływ zarówno na samo prawo do wymienionych świadczeń, jak i ich wysokość. Jednocześnie jednak ustawodawca zastrzegł, że w okresach ochronnych, np. choroby, policjant podlega tylko zmianom, które wynikają z nowelizacji prawa. Tym samym, choroba funkcjonariusza, kształtująca jedynie stan faktyczny, w świetle art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie może prowadzić do obniżenia dodatku funkcyjnego. Tylko zatem w sytuacji, gdyby w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych wydał stosowne przepisy wykonawcze dopuszczające obniżenie uposażenia policjanta z tytułu choroby, to mogłyby one stanowić podstawę do obniżenia uposażenia policjanta z tytułu choroby. Mając na uwadze, że do dnia dzisiejszego takie rozporządzenie nie zostało wydane, Sąd zobligowany jest stwierdzić, że przebywanie przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich nie możne zostać zaliczone do szczególnie uzasadnionych przypadków, o jakich mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Słusznie na ten aspekt zwróciła uwagę pełnomocnik skarżącego. Odmienna wykładnia przepisów rozporządzenia pozostawałaby w sprzeczności z regulacją ustawową. Nieuprawnione było więc twierdzenie organów Policji, że podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku mógł stanowić § 9 ust. 5 rozporządzenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obligowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).