III SA/Kr 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 2, art.3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 i 107 K.p.a. odmówił przyznania K. C. zasiłku celowego na zakup lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem na którym jest posadowiony wobec zniszczenia w powodzi w 2010 r. budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. C. wnioskiem z dnia 29 września 2010 r. zwrócił się o pomoc "ze środków państwowych do 300 tyś. złotych na przesiedlenie domu z wykorzystaniem materiałów odzyskanych ze starego domu, na nowe miejsce nie zalewowe". Wniosek był rozpatrywany przez organy wielokrotnie. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., odmówił przyznania zasiłku celowego. SKO decyzją z dnia [...] 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz w dniu [...] 2012 r. wydał ponowną decyzję odmowną nr [...]. K. C. odwołał się od wydanej decyzji i dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. K. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz decyzję I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz po raz kolejny odmówił udzielenia pomocy decyzją z dnia [...] 2013 r. W wyniku odwołania złożonego od tej decyzji Kolegium decyzją z dnia [...] 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] 2015 r. ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego. Od tego orzeczenia strona złożyła odwołanie i decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r., Kolegium uchyliło zaskarżone orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolejną decyzją z [...] 2015 r., Burmistrz odmówił ponownie stronie przyznania przedmiotowego zasiłku. Strona złożyła odwołanie od tego orzeczenia i decyzją Kolegium zostało ono uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [...] 2016 r., Burmistrz przyznał zasiłek celowy w kwocie 60.670,00 złotych na zakup lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego z powodu zniszczenia budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] w G w powodzi w 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2016 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskutek złożonej przez stronę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1660/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zasadne były zarzuty skarżącego sprowadzające się do twierdzenia o iluzoryczności udzielonej pomocy, skoro przyznana kwota 60.670,00 zł nie mogła wystarczyć ani na zakup budynku mieszkalnego, ani na zakup takiego lokalu. Sąd uznał więc, że organy ograniczając z góry wartość ewentualnego zasiłku celowego do kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego, dokonały błędnej interpretacji art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że K. C. jest właścicielem starego, drewnianego, niepodpiwniczonego budynku, znajdującego się na działce nr [...], który był wielokrotnie zalewany wodą, w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju 2010 r. i lipcu 2010 r. Jest to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. W trakcie powodzi w 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały w szczególności następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja z domu przez Straż Pożarną. Jak wynika z wniosków ekspertyzy sporządzonej w dniu 26.10.2010 r., , budynek nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie spełnia podstawowych zasad i norm budowlanych. W stosunku do przedmiotowego budynku decyzją z dnia [...] 2011 r. PINB wydał nakaz rozbiórki. Jak ustalono w trakcie uprzednio przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego jednoznacznie wynika, iż przed powodzią w 2010 roku nadawał się do eksploatacji i zamieszkania. Wskutek powodzi z 2010 roku doszło do rozluźnienia gruntu pod posadowieniem budynku, co z kolei skutkowało jego osiadaniem. W wyniku osiadania doszło do naruszenia konstrukcji ścian budynku i więźby dachowej. Podmyte zostały również betonowe pecki, na których stoją słupy podpierające dach budynku. Doszło też do zawilgocenia budynku co powoduje pojawianie się pleśni w całości budynku. Zatem z opinii biegłego wynika, iż to powódź z 2010 roku była przyczyną zniszczenia budynku i spowodowała, iż nadaje się on do rozbiórki. Ponownie analizując sprawę organ zbadał sytuację majątkową wnioskodawcy. Stwierdzono, że budynek mieszkalny posadowiony jest na działce nr 680 objętej księgą wieczystą nr [...]. Jak wynika z treści działu II tej księgi wieczystej właścicielem całej nieruchomości nią objętej jest K. C. Oprócz ww. działki [...] księgą tą jest objęta działka nr [...] o powierzchni 0,34 ha. Poprzednio organ omyłkowo przyjął, że działka ta nie jest działką budowlaną. Jak wynika z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 stycznia 2016 r. działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r., położona jest w terenach oznaczonych następującymi symbolami: M14 - tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej. Dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. Jak wynika z pisma z dnia 18.07.2017 r. może być ona podzielona na trzy działki budowlane. Prowadząc ponownie postępowanie organ zwrócił się do Biura Nieruchomości [...]. s.c. o wykonanie opinii polegającej na ustaleniu w oparciu o dokonywane w ostatnich dwóch latach transakcje oraz oferty, najniższej ceny za jaką możliwe jest nabycie na terenie Powiatu nieruchomości zabudowanej używanym budynkiem mieszkalnym o pow. około 66 m2 lub mieszkania nadającego się do zamieszkania przez dwie osoby około 35 -45 m2 (dwa pokoje, kuchnia, łazienka) w średnim stanie technicznym i standardzie. Ze sporządzonych opinii wynika, że aby zakupić mieszkanie dla dwóch osób o powierzchni ok. 35-45 m2 w średnim stanie technicznym i standardzie wykończenia, na terenie powiatu [...] należy wydatkować kwotę pomiędzy 120.000,00 złotych a 140.000,00 złotych, natomiast na zakup budynku mieszkalnego, położonego na terenie powiatu [...], o powierzchni użytkowej ok. 60-70 m2, w przeciętnym stanie technicznym i standardzie wykończenia należy wydatkować kwotę pomiędzy 130.000,00 złotych a 150.000,00 zł. Dodatkowo przeprowadzono dowód z opinii biegłych w zakresie wyceny działki 615/7 stanowiącej własność K. C. Jak wynika z opinii wartość tej nieruchomości wynosi 242.000,00 zł. Organ stwierdził, że wartość działki wnioskodawcy wynosi około 242.000,00 złotych. Z przeprowadzonego dowodu z opinii biegłych wynika, że kwota ze sprzedaży tej nieruchomości wystarczy na zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w średnim stanie technicznym które zaspokoi potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy i jego partnerki. Wartość takiego lokalu nie powinna przekroczyć 140.000,00 złotych a budynku 150.000,00 złotych. Pozostałe środki będą wystarczające na przeprowadzenie remontu i dostosowanie zakupionej nieruchomości do potrzeb wnioskodawcy. Koszty remontu nie będą wysokie gdyż jak deklarował wnioskodawca jest w stanie wykonywać niektóre prace budowlane; jak wynika z akt sprawy - przeprowadzał w swoim domu drobne remonty. Należy zauważyć że pomimo niskich dochodów wnioskodawca jest osobą zaradną życiowo. Nie korzysta z bieżącej pomocy udzielanej przez MGOPS. Jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie swoje potrzeby życiowe. Z powyższego wynika, że w oparciu o własne zasoby i środki wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową w jakiej się znalazł. Sprzedaż działki nr [...] pozwoliłaby uzyskać środki niezbędne na zakup nieruchomości (lokalu lub budynku) które zaspokoją potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy i jego partnerki. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. C. zarzucając szereg uchybień, w tym: błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że teren na którym posadowiony jest jego dom nie jest terenem narażonym na kolejne zalanie oraz, że jest w stanie sprzedać przedmiotową nieruchomość za kwotę 240 tyś. zł. Podniósł, że nie posiada środków pieniężnych, które pozwoliłyby mu na budowę nowego domu na terenie niezalewowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z szerokiej analizy akt sprawy, a w szczególności z wywiadów środowiskowych, wynika, że K. C. prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe wraz z partnerką. K. C. jest bezrobotny ale finansowo pomaga mu rodzina, choć pomoc ta nie ma charakteru regularnego. Ustalono, że K. C. jest właścicielem drewnianego budynku mieszkalnego o numerze porządkowym 4, o pow. użytkowej 66 m2, posadowionego na działce nr [...] w G. Budynek ten w przeszłości dalszej i bliższej był wielokrotnie zalany wodą, w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju 2010 r. i lipcu 2010 r. Do czasu powodzi w roku 2010 r. budynek nadawał się do zamieszkania, natomiast w trakcie powodzi w 2010 r. nastąpiło tak znaczne uszkodzenia przedmiotowego budynku, że stał się on budynkiem nienadającym się do użytkowania. Z powodu strat poniesionych w wyniku powodzi mającej miejsce w maju i lipcu 2010 r. organ I instancji udzielił K. C. i kilkakrotnie pomocy finansowej w łącznej kwocie 2.800,00 zł. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że K. C. w oparciu o własne zasoby i środki jest w stanie przezwyciężyć swoja trudną sytuację życiową w jakiej się znalazł. Mianowicie, oprócz działki na której stoi jego dom, jest właścicielem innej działki budowlanej w G oznaczonej numerem [...], która nie jest zagospodarowana i nie jest wykorzystywana przez stronę i w oparciu o wycenę biegłych jej wartość wynosi ok. 242.000,00 zł. Zatem uzyskana kwota z jej sprzedaży wystarczy na zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego w średnim stanie technicznym, który zaspokoi potrzeby mieszkaniowe K. C. i jego partnerki życiowej. Ponadto odwołujący się posiada osobiste umiejętności mogące dostosować zakupioną nieruchomość do jego potrzeb mieszkaniowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. C. zarzucając: 1/ niespełnienie zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uchylił poprzednie decyzje, 2/ błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie tego, że skarżący posiada majątek, który pozwala na zakup mieszkania; 3/ całkowite pominięcie, iż stan w jakim budynek się znajduje jest wynikiem powodzi oraz braku reakcji ze strony władz samorządowych w szczególności Burmistrza M, 4/ naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie nieuwzględnienie faktu, iż K. C. jest osobą bezrobotną, 5/ naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie przez organ administracji (Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydającego decyzje z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta) w sposób sprzeczny z prawem tj. dążenie do wydania kolejnej decyzji niezgodnej z prawem, 6/ naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a to wobec faktu, iż w innych Gminach na terenie Województwa gdzie była powódź możliwym było przyznanie zasiłków celowych w kwocie 300.000 na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w związku z klęską żywiołową- powodzią np. w Gminie P i wypłacenie ich bardzo szybko, a w niniejszej sprawie celowe przewlekanie postępowania, 7/ naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 35 i art. 37 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie od niemalże 6 lat; 8/ naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez brak wydania prawidłowej decyzji przez organ administracji publicznej przez okres 6 lat. W konkluzji skarżący wniósł o zmianę obu decyzji i przyznanie zasiłku celowego w kwocie 300 tysięcy złotych ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie nieprzyznanej kwoty zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że wiosną 2010 r. w Polsce miała miejsce powódź. Zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom ubogim znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez osobę/rodzinę są z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym działaniem zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takiej sytuacji z pomocą przychodzi administracja publiczna świadcząc pomoc w postaci zasiłku celowego. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 K.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Ze względu na powyższe zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i lipcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że K. C. jest właścicielem starego, drewnianego, niepodpiwniczonego budynku w G, który był wielokrotnie podtopiony w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju i lipcu 2010 r. Jest to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. Budynek znajduje się na terenie zalewowym w pobliżu dwóch rzek G. i W. Podczas ulewnych deszczy stan rzek podnosi się i powoduje podtopienia nieruchomości. W wyniku powodzi mającej miejsce w maju 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy: maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja mieszkańców z domu przez Straż Pożarną. Jak wynika z ekspertyzy sporządzonej w dniu 26 października 2010 r. na potrzeby PINB budynek będący własnością K. C. nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie spełnia podstawowych zasad i norm budowlanych. W stosunku do przedmiotowego budynku decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Mając na uwadze treść żądania strony o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego powyższy stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Z tego też względu podstawą materialnoprawną, w ramach której organy winny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, mogą być jedynie przepisy ustawy o pomocy społecznej – nie zaś treść pisma Ministra Administracji i Cyfryzacji wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy pomocy społecznej, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego, wskazały na fakt, że skarżący posiada działkę o szacowanej wartości 242.000,00 złotych. Z przeprowadzonego dowodu z opinii biegłych wynika, że kwota ze sprzedaży tej nieruchomości wystarczy na zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w średnim stanie technicznym które zaspokoi potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy i jego partnerki. Jakkolwiek zgodnie ze stanowiskiem organów pomoc może być przyznawana jedynie osobie, która sama nie jest w stanie przezwyciężyć trudności i dlatego sugerują skarżącemu sprzedaż działki, to – zdaniem Sądu – wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od ewentualnej możliwości sprzedaży innej nieruchomości na potrzeb pokrycia szkód związanych z powodzią. Tymczasem organy obu instancji, pomimo że w podstawach prawnych decyzji wymieniły przepis art. 40 ustawy, to odmawiając udzielenia pomocy oparły się o wytyczne Ministra Administracji i Cyfryzacji, które nie stanowią źródła prawa w zasadzie w ogóle nie odnosząc się do wytycznych wskazanych w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Pamiętać należy, że zasiłek celowy z art. 40 ustawy nie może być traktowany jedynie jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, lecz jest świadczeniem przyznawanym osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak miejsce zamieszkania. Jak bowiem wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 357/16 sformułowany w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej cel, jakiemu mają służyć świadczenia z pomocy społecznej, wskazuje, że ich podstawową rolą jest doprowadzenie do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, której zmiana stała się niemożliwa przy założeniu samodzielnego działania tych osób. Skoro świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, to ich udzielanie nie jest możliwe, gdy w wyniku samodzielnych starań tej osoby nastąpi poprawa jej sytuacji życiowej. Sądy zgodnie i jednolicie podkreślają, że nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2016 r., III SA/Kr 856/16 odwołujący się do wyroku NSA z dnia 14 maja 2013r., I OSK 227/13). Jednak na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić interpretacji przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, dokonanej przez organy obu instancji. Godzi się bowiem podnieść, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.05.1999 r., sygn. akt: IV SA 827/97, LEX nr 48154). W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno Sąd jak i organy związane są prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1841/12 jak i wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1660/16. Zgodnie z tym ostatnim wyrokiem Sąd podkreśla, że pomimo uznania zasadności skargi nie oznacza to akceptacji żądania przyznania zasiłku w kwotach wyliczonych w skardze. Przede wszystkim niezasadne jest żądanie skargi dotyczące przyznania zasiłku wyłącznie w kwotach umożliwiających wybudowanie "nowego" domu lub zakup "nowego" mieszkania. Skarżący zamieszkiwał w starym budynku – byłoby więc sprzeczne z celami pomocy społecznej zobowiązanie organu do udzielenia pomocy skarżącemu tylko w takiej formie. Ponadto, żądanie sfinansowania kosztów zakupu nowego mieszkania o powierzchni 66 m2 w sytuacji gdy skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wydaje się być wygórowane. Trzeba bowiem zauważyć, że o ile budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 66 m2, w warunkach polskich nie jest dużym domem, to mieszkanie o takiej powierzchni – jest już mieszkaniem o powierzchni przekraczającej średnią. Jak już Sąd zauważał podstawowym celem zasiłku przyznawanego w związku z klęską żywiołową, która spowodowała zniszczenie domu mieszkalnego – jest zapewnienie poszkodowanym i im rodzinom mieszkania, ale to organ administracyjny decyduje jaka pomoc będzie adekwatna do potrzeb poszkodowanych z uwzględnieniem celowości wydatkowania środków publicznych. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokonają prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, a następnie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.