III SA/Kr 903/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2008 r . nr : [...] [...] [...] [...] w przedmiocie zasiłków celowych specjalnych I. skargi oddala II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. Ż. – Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o stawkę podatku VAT przewidzianą dla tego rodzaju czynności. W dniu 10 stycznia 2008r. M. P. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o udzielenie mu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na leki, żywność oraz opłaty za zużycie energii elektrycznej i gazu. W dniu 28 lutego 2008r. M. P. ponowił swój wniosek. W dniu [...] 2008r. Prezydent Miasta wydał decyzje: 1) nr [...], którą przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny na zakup żywności w kwocie 110 zł; 2) nr [...], którą przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny na leki w kwocie 50 zł; 3) nr [...], którą przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny na uregulowanie opłat za gaz w kwocie 60 zł; 4) nr [...], którą przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny na uregulowanie opłat za energię w kwocie 50 zł. Decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniając go wyjątkowo ważnym interesem strony spowodowanej trudną sytuacją życiowa. W uzasadnieniu wszystkich czterech decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, iż na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej M. P. stwierdzono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskiwany przez niego dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje jednak, iż M. P. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego też, pomimo osiągania przez M. P. dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ uznał jego obecną sytuację za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez M. P. potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej. Nadto w uzasadnieniu decyzji nr [...] Prezydent Miasta dodatkowo stwierdził, iż przedstawione przez M. P. w dniu 10 stycznia 2008r. faktury na zakup leków wskazują, iż najwyższy koszt, tj. 75,54 zł poniósł on w związku z zakupem preparatu [...], zawierającego witaminy i minerały. Zdaniem organu I instancji - zakup ten nie był niezbędny dla zdrowia M. P., a na rynku istnieją liczne zestawy witamin, które można kupić za dużo mniejszą kwotę. Ponadto organ podniósł, iż w dniu 28 lutego 2008r. M. P. poinformował pracownika socjalnego, iż posiada nowe faktury za zakupione leki, jednak odmówił ich okazania. Wobec powyższego koszt zakupu tych leków nie mógł zostać uwzględniony w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał również, iż M. P. przedkłada liczne recepty na leki, które są ogólnodostępne, tj. żele, środki przeciwbólowe, środki przeciwgorączkowe, witaminy, a ponadto dokonuje zakupu innych leków, aniżeli te na które zostały wystawione recepty. Organ I instancji wyjaśnił, iż przyznając M. P. zasiłek celowy specjalny na zakup leków uwzględniono jego sytuację materialną oraz koszt zakupu leków niezbędnych dla jego zdrowia. Ośrodek uwzględnił także ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje, bowiem musi brać pod uwagę potrzeby wszystkich osób korzystających z pomocy, a nie tylko potrzeby jednostki. Prezydent Miasta podkreślił przy tym, iż przyznana pomoc nie może w pełni pokrywać wydatków M. P. na leki, gdyż rola pomocy społecznej ma jedynie charakter subsydiarny i nie może zaspokajać w pełni potrzeb osób zgłaszających się o pomoc finansową do Ośrodka Pomocy Społecznej. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ I instancji zaznaczył również, iż nadrzędnym zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych i najbardziej podstawowych potrzeb życiowych. Od powyższych decyzji M. P. wniósł odwołanie. Odnośnie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] M. P. wniósł o jej utrzymanie w części dotyczącej przyznania mu pomocy w wysokości 110 zł na zakup żywności oraz o jej zmianę bądź uchylenie, gdyż jego zdaniem, decyzja ta jest dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa. Te same argumenty podniósł odnośnie decyzji nr [...]. Dodał ponadto, iż w Ośrodku Pomocy Społecznej wielokrotnie składał udokumentowane koszty swojego leczenia farmakologicznego i rehabilitacji (łącznie z przejazdami na zabiegi leczniczo – rehabilitacyjne), które przekraczają 700 zł miesięcznie. Mimo udokumentowania kosztów leczenia i rehabilitacji Ośrodek Pomocy Społecznej odmawiał mu w/w pomocy – co, zdaniem odwołującego się, doprowadziło do zahamowania procesu jego leczenia ze skutkiem trwałego kalectwa z nieodwracalnymi następstwami chorobowymi. Natomiast odnośnie decyzji nr [...] i nr [...] M. P. wniósł o wydania decyzji nakazującej uregulowanie należności za gaz i energię, łącznie z rachunkami za poprzednie okresy, ponieważ Ośrodek Pomocy Społecznej od czerwca 2007r. odmawiał, ograniczał lub wstrzymywał mu pomoc społeczną na uregulowanie tych należności. W dalszej części odwołania M. P. przedstawił swoją złą sytuację zdrowotną i materialną. Stwierdził, iż jego sytuacja uległa pogorszeniu, ponieważ nie posiada środków na przezwyciężenie skutków trwałej i przewlekłej choroby, jak również swojego ubóstwa. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728), § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wydało w dniu 23 lipca 2008r. decyzje: 1) nr [...], 2) [...], 3) [...], 4) [...], którymi utrzymało w mocy w/w decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, iż podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobie, której dochód nie przekracza na osobę samotnie gospodarującą kwoty 477 zł przy zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Jednak zgodnie z art. 41 pkt 1 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie ustalono, że M. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a ponadto jest osobą chorą. Jego dochód wynosi 497,32 zł. Przekracza zatem kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby gospodarującej samotnie – 477 zł. Kolegium wskazało, iż organ I instancji biorąc pod uwagę trudną sytuację zdrowotną i życiową M. P., przyznał mu pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych na zakup żywności, leki oraz uregulowanie opłat za gaz i energię elektryczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło przy tym uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nie zawsze zatem pomoc społeczna może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony w pełnej wysokości. Organ II instancji podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż na mocy kolejnych decyzji wydanych tego samego dnia M. P. otrzymał pomoc w łącznej wysokości 270 zł. Świadczy to, zdaniem Kolegium, o tym, że organ I instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej strony oraz, że w miarę swoich możliwości świadczy pomoc M. P. Organ odwoławczy podniósł także, iż w niniejszej sprawie sytuacja wnioskodawcy była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto organ stwierdził, iż niniejsze rozstrzygnięcia nie pozbawiają strony prawa do składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej i uzyskania tych świadczeń w uzasadnionych wypadkach. Z powyższym decyzjami nie zgodził się M. P. i w dniu 21 sierpnia 2008r. wniósł na nie skargi domagając się w nich podwyższenia wysokości kwot przyznanej mu pomocy finansowej. W uzasadnieniu skarg skarżący wyjaśnił, iż jego sytuacja zdrowotna i materialna uległa pogorszeniu, ponieważ nie posiada środków na przezwyciężenie skutków trwałej i przewlekłej choroby, jak również swojego ubóstwa. Wskazał przy tym, iż jego jedynym źródłem utrzymania jest renta z ZUS w wysokości 431,44 zł plus stały zasiłek w wysokości 81,44 zł, co daje łączną kwotę 552,77 zł. Tymczasem jego miesięczne koszty utrzymania (łącznie z leczeniem i rehabilitacją) przekraczają 1.500 zł. Z tego też powodu zaciągnął pożyczki u osób trzecich w wysokości 27.200 zł. W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg. W piśmie z dnia 14 października 2008r. M. P. ustosunkował się do argumentów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi. Zdaniem skarżącego, wnioski o oddalenie jego skarg są dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe, ponieważ permanentne ograniczanie lub pozbawianie go pomocy społecznej na zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych pozbawiło go środków na pokrycie kosztów leczenia farmakologicznego i rehabilitacji. Odmawianie pomocy społecznej spowodowało zahamowanie leczenia i rozstrój zdrowia u skarżącego, ponieważ jego renta nie przekracza połowy najniższego wynagrodzenia za pracę. Ponadto skarżący ponownie podniósł, iż od 2003r. w okresie, w którym jest objęty pomocą społeczną – został zmuszony przez Ośrodek Pomocy Społecznej do zaciągnięcia pożyczek od osób trzecich w wysokości 27.200 zł na pokrycie podstawowych kosztów leczenia i na spłatę części zadłużenia w Spółdzielni Mieszkaniowej. Skarżący oświadczył, iż pożyczek tych nie jest w stanie samodzielnie spłacić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona. Podstawę prawną przyznawania pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 tej ustawy określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, do jakiego należy pomoc finansowa na zakup żywności, leków oraz na uregulowanie należności za gaz i energię elektryczną, o którą to pomoc M. P. zwrócił się w rozpatrywanej sprawie: "Art. 39. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać takie świadczenie, a więc zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia. Oznacza to, iż przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2003r., sygn. akt II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2731/2003, LexPolonica nr 402747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003, LexPolonica nr 379841; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 440/05, LEX nr 209727). Sąd zwraca również uwagę na treść przepisu art. 3 ust. 4 omawianej ustawy o pomocy społecznej: "Art. 3. (...) 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd wyjaśnia, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to jednak prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. Jeżeli chodzi o skarżącego to ze znajdującego się w aktach administracyjnych zestawienia wypłaconych mu środków finansowych, wydanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej, wynika, iż skarżący w okresie od listopada 2003r. do lutego 2008r. uzyskał pomoc finansową na łączną kwotę 16.991,58 zł. Nie można zatem uznać, że organy pomocy społecznej nie udzielają skarżącemu wsparcia w jego trudnej sytuacji życiowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt I SA 1649/93 (opubl. LexPolonica nr 300472, ONSA 1995/1 poz. 33, Wspólnota 1995/19 str. 16), przy czym Sąd zwraca uwagę, że wymieniony w treści cytowanego orzeczenia art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993r. Nr 13 poz. 60) jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego i przytoczonego wyżej art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.): "Ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej". Zwracając uwagę na charakter odwołania i skargi M. P. nie sposób – zdaniem Sądu – pominąć treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy w celu uświadomienia skarżącemu podstawowej zasady związanej z udzielaniem pomocy społecznej: "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 wynika, że pomoc społeczna jest z zasady pomocą okresową, doraźną, mającą na celu "przezwyciężenie" trudnej sytuacji skarżącego. Sąd podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/03 (opubl. LexPolonica nr 379841), że: "Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu – w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych". Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa – a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).