III SA/Kr 904/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym przez J. S. (dalej skarżący) postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2015 r., poz. 839 ze zm., zwanej dalej ustawą o NCN), Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki stwierdziła niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Skarżący, w ramach konkursu PRELUDIUM, organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki, wniósł wniosek (zarejestrowany pod nr [...]) o przyznanie promesy finasowania projektu badawczego pod tytułem "Historia [...]." Dyrektor Narodowego Centrum Nauki, po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmówił udzielenia promesy finansowania. Decyzja ta została doręczona skarżącemu skutecznie z dniem 30 marca 2016 r. Odwołanie od tej decyzji do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki wniósł skarżący, podnosząc w nim zarzuty do ocen Ekspertów złożonego przez niego wniosku. W treści tego środka zaskarżenia skarżący polemizuje z ocenami Ekspertów, w szczególności co do kwestii związanych z opiekunem naukowym projektu badawczego, uznania braku dorobku naukowego kierownika projektu badawczego, uznania projektu badawczego za pozbawionego innowacyjności, czy też braku powołania w nim bibliografii. W związku z tym skarżący wniósł o "...rewizje i skierowanie mojego wniosku do oceny merytorycznej". Opisanym na wstępie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki stwierdziła niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] 2016 r. nr [...] Dyrektora Narodowego Centrum Nauki. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wskazała, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wnioskodawcy przysługuje odwołanie od decyzji Dyrektora NCN jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Komisja wyjaśniła, że, jak wynika z art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, ocena wniosków złożonych w konkursach organizowanych przez NCN, została powierzona Zespołom Ekspertów , powoływanych przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN. Komisja podniosła, że zgodnie z Regulaminem przyznawania środków na realizację projektów badawczych oraz Zarządzeniem Dyrektora NCN nr [...] z dnia 18 września 2015 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, ocena merytoryczna wniosków składa się z dwóch etapów: etapu I, w którym ocena dokonywana podczas pierwszego posiedzenia Zespołu Ekspertów polega na dyskusji ocen indywidualnych i stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski są kwalifikowane do drugiego etapu, etapu II, w którym ocena dokonywana jest podczas drugiego posiedzenia Zespołu Ekspertów i polega na dyskusji ocen indywidualnych, dokonywanych przez tzw. ekspertów zewnętrznych, powoływanych na podstawie art. 11 ust. 11 ustawy o NCN oraz stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do finansowania. Komisja wyjaśniła dalej, że w oparciu o sporządzone oceny Zespoły Ekspertów przygotowują listy rankingowe, które Koordynator Dyscyplin przedkłada do zatwierdzenia Dyrektorowi NCN (art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN). Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w ramach konkursu przyznaje Dyrektor w drodze decyzji (art. 33 ust. 1 ustawy o NCN), nie ma on jednak kompetencji do podważania ocen dokonanych przez Zespoły Ekspertów. Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie została zachowana procedura oceny wniosku wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu oraz Zarządzenia. Projekt badawczy został oceniony przez członków Zespołu Ekspertów na pierwszym etapie oceny merytorycznej na ocenę 0 pkt i nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, po zapoznaniu się z treścią odwołania i dokumentacją niniejszej sprawy, stwierdziła, że zarzuty skarżącego nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Komisja nie stwierdziła również, niezależnie od treści odwołania, aby w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji doszło do naruszenia procedury konkursowej albo innych naruszeń formalnych. Wobec powyższego Komisja uznała odwołanie skarżącego za niedopuszczalne w świetle treści art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżący argumentuje, że kwestionowane przez niego postanowienie "w jawny sposób narusza artykuł 156 paragraf 7 punt 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego..." Uważa bowiem, że przedstawione przez niego w odwołaniu zarzuty zawierały szereg takich faktów, potwierdzających, że decyzja organu z dnia 23 marca 2016 r. zawiera wadę "powodującą jej nieważność". Z tego powodu powinna zostać, zdaniem skarżącego, uchylona, a odwołanie powinno być ponownie rozpatrzone z uwzględnieniem podniesionej w nim argumentacji. Skarżący twierdzi zatem, że przedstawione wyżej dowody jednoznacznie wskazują na błędy merytoryczne tkwiące w "decyzji" Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki i z tego powodu wniósł o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 617 ze zm., zwana dalej ustawą o NCN), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, "Od decyzji Dyrektora, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 27 ust. 3, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy." Z kolei w świetle art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, Komisja Odwoławcza Rady NCN rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora NCN, podejmuje decyzję nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 ustawy o NCN na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej Rady przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego. Analiza powyższych regulacji, prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji Dyrektora, o której mowa art. 27 ust. 3 ustawy o NCN, przysługuje tylko " w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Zdaniem Sądu przepis art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wprowadza bowiem ograniczony sposób weryfikacji decyzji Dyrektora NCN. Poprzez zawarte w jego treści sformułowanie: "....w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji..." przepis ten kształtuje dopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora do Komisji Odwoławczej. Skoro tak, to w ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy strona nie podnosi zarzutów naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, nie może skorzystać skutecznie ze środka zaskarżenia w postaci odwołania. Wniesione bowiem odwołanie, w którego treści strona polemizuje z zasadnością ocen przyjętych przez Zespół Ekspertów w odniesieniu do wniosku strony uznać należy za niedopuszczalne w świetle art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy: 1) fazę wstępną, 2) fazę rozpoznawczą, 3) fazę orzeczniczą. To w fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje między innymi czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może z kolei wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Sąd uznał, że w tym konkretnym przypadku również mamy do czynienia z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Mamy bowiem do czynienia ze specyficzną sytuacją, wynikającą ze szczególnej regulacji ustawowej, jaką stanowi przepis art. 33 ust. 2 ustawy o NCN przewidując, co prawda prawo do wniesienia odwołania, ale tylko we wskazanej w nim sytuacji. Innymi słowy, przepis ten nie przewiduje prawa do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora NCN, gdy u podstaw tego środka zaskarżenia nie leży kwestia naruszenia procedury konkursowej lub niespełnienie wymogów formalnych, jak to ma miejsce w tej sprawie. Dodać przy tym należy, że o możliwości zaskarżenia odwołaniem tego rodzaju decyzji, nie decyduje ocena, czyli merytoryczne wyważenie przez organ odwoławczy, czy skarżący ma, czy też nie ma racji, lecz samo stwierdzenie, czy podniesione w odwołaniu zarzuty a limine ( od razu, z góry) dotyczą naruszenia procedury konkursowej i braków formalnych, czy też zasadzają się na polemice z ocenami Zespołu Ekspertów. Za taką argumentacją przemawia też, zdaniem Sądu, dokonana nowelizacja, art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, dokonana z dniem 25 maja 2015 r. na podstawie art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 249). Zgodnie z brzmieniem nadanym ustawą nowelizującą, z treści przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, zniknął wskazany w nim sposób rozstrzygania przez organ odwoławczy, natomiast w treści art. 33 ust. 2 ustawy o NCN dodano między innymi, że odwołanie od decyzji Dyrektora NCN przysługuje " w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Obecnie brzmiący, jak i obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN nie przewiduje zatem już w sposób wyraźny sposobu rozstrzygania przez organ odwoławczy. Skoro w tym zakresie w sposób szczególny nie uregulowano tych kwestii, zastosowanie mają ogólne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, co do podejmowania rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy w określonej fazie postepowania odwoławczego, zgodnie z art. 134 k.p.a., w tym możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Nie ma jednak żadnej wątpliwości, że zarówno poprzednio obowiązującym systemie prawnym, jak i obecnym, nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia dopuszczalności weryfikacji i oceny przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Nauki, a wcześniej Dyrektora Narodowego Centrum Nauki zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku (por. m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 137/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 255/15). Podobne z resztą uregulowanie przez ustawodawcę sposobu zaskarżenia rozstrzygnięć przewidziane jest w art. 14 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finasowania nauki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm.), gdzie także środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Wobec powyższego trafnie uznała Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki, że wniesione odwołanie skarżącego było niedopuszczalne. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności, na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł, jak w sentencji wyroku.