III SA/Kr 906/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. F. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego skargę oddala Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. nr: [...] Wojewoda odmówił przyznania R. F. –S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci dodatku dyferencyjnego za okres od dnia 01.08.2018 r. do dnia 30.09.2021 r. na dziecko: A. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż w sprawie - we wskazanych powyżej okresach - znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 68 ust. 3 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wniosek R. F. – S. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został przekazany w dniu 12.02.2019 r. do niemieckiej instytucji właściwej, której ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa celem wydania rozstrzygnięcia, zaś polska instytucja - jako właściwa w drugiej kolejności - podjęła działania w celu ustalenia ewentualnego dodatku dyferencyjnego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, świadczenia pobierane na terenie Niemiec przez wnioskodawczynię na A. S.c za okres od 01.08.2018 r. do 30.09.2021 r. wynosić będą 194,00 €, co w przeliczeniu po kursie Europejskiego Banku Centralnego daje kwotę 807,68 zł. Powyższe kwoty są wyższe, niż przewidziany w ustawie o świadczeniach zasiłek pielęgnacyjny, który wynosi 153,00 zł, tym samym zasadna jest odmowa przyznania dodatku dyferencyjnego. R. F. – S. od powyższej decyzji złożyła odwołanie. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła na brak podstaw faktycznych i prawnych do wydania przedmiotowej decyzji, w związku z faktem, iż jest ona decyzją przedwczesną. Zdaniem odwołującej organ I instancji naruszył art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 60 ust. 3 rozporządzenia Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. poprzez przedwczesne wydanie decyzji, w sytuacji kiedy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Dalej wskazała na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez fakt, iż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji i w konsekwencji organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, gdyż nie oparł swojej decyzji na decyzji organu niemieckiego, która w rzeczywistości nie została wydana, a która przyznawałaby odwołującej się prawo do świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec, jedynie wskazując wysokość świadczeń rodzinnych przyznawanych na terenie Niemiec. W odwołaniu wskazano ponadto na naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak starannego uzasadnienia decyzji, które odpowiadałoby wymogom wskazanych powyżej przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2019 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2019 r., nr: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wyjaśnił, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został przekazany do niemieckiej instytucji właściwej, której ustawodawstwo ma pierwszeństwo celem wydania rozstrzygnięcia, zaś polska instytucja - jako właściwa w drugiej kolejności podjęła działania w celu ustalenia czy w sprawie zasadnym będzie przyznanie dodatku dyferencyjnego. Organ odwoławczy wskazując na ustalenia organu I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w okresie od dnia 01.08.2018 r. do dnia 30.09.2021 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ojciec dziecka w analizowanym okresie mieszka i pracuje za granicą. Na terenie Niemiec co do zasady na dziecko przysługuje świadczenie "kindergeld" wynoszące 194,00 euro miesięcznie. Z kolei z zawartego w aktach sprawy dotyczących wniosku odwołującej się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na ww. córkę (sygnatura akt: [...]) - oświadczenia R. F. – S. wynika, że rodzinie zostało przyznane w Niemczech prawo do świadczenia "kindergeld". Tymczasem analogiczne świadczenie przysługujące w Polsce, tj. zasiłek pielęgnacyjny wynosi 153,00 zł. Zatem wysokość dodatku dyferencyjnego to kwota stanowiąca różnicę pomiędzy tymi wielkościami. W związku z tym, że kwota świadczenia wypłacanego za granicą w przeliczeniu na PLN wynosi odpowiednio w okresie od 01.08.2018 r. do 30.09.2021 r. - miesięcznie 807,68 PLN, to świadczenie wskazane we wniosku nie może zostać przyznane. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z danymi publicznie dostępnymi (np. strona MISSOC), zarówno kryteria, jak i wysokość zasiłków dostępnych na terenie Niemiec są jawne i uznawane za fakty powszechnie znane. Organ podkreślił, że w niektórych państwach objętych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przyznanie i wypłata świadczeń rodzinnych nie jest poprzedzane wydawaniem decyzji przez odpowiednie organy - wypłata określonych świadczeń następuje bez aktów prawnych w formie decyzji administracyjnej. Z kolei, gdy strona postępowania występuje o przyznanie określonego świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego, to zdaniem Kolegium wie, iż otrzymuje, bądź będzie otrzymywać świadczenie w innym państwie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. F. – S. podniosła następujące zarzuty : - utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana bez podstawy natury faktycznej i prawnej, w związku z faktem, iż jest ona decyzją przedwczesną; - naruszenie art. 68 ust. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 987/200, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Wojewodę, w sytuacji, kiedy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania gdyż organ niemiecki nie ustosunkował się do zapytań organu polskiego dot. świadczeń pobieranych przez skarżącą na terytorium Niemiec; - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 106 k.p.a. poprzez fakt, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji Wojewody, mimo iż na organie ciążył obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; w konsekwencji organ I jak i II instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, nie oparł swojej decyzji na decyzji organu niemieckiego (która w rzeczywistości nie została wydana), a która to decyzja przyznawałaby odwołującej się prawo do świadczenia rodzinnego na terenie Niemiec a jedynie wskazał wysokość świadczeń rodzinnych przyznawanych na terenie Niemiec (w oparciu o posiadaną przez organ wiedzę); - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak starannego uzasadnienia decyzji, mimo iż przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy; - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niezrozumiałe, niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, co powoduje, że nie jest ono przekonujące i uniemożliwia ustalenie, czym dokładnie organ kierował się rozstrzygając sprawę; w konsekwencji strona nie może skutecznie bronić swoich interesów, skoro nie są jej znane kompletne przesłanki powziętej decyzji. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła że wydana przez organ I instancji decyzja, jest decyzją przedwczesną, wydaną bez ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 68 ust. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 987/2009 dodatek dyferencyjny należy obliczyć i wypłacić niezwłocznie po tym, jak osoba zainteresowana nabędzie prawo do świadczenia, a państwo członkowskie posiada informacje niezbędne do obliczenia dodatku dyferencyjnego. W przedmiotowej sprawie, w stosunku do skarżącej nie została jeszcze wydana decyzja organu niemieckiego (nie nabyła prawa do świadczeń rodzinnych w Niemczech), a zatem nie istnieją żadne przesłanki do wydania decyzji odmownej przez Wojewodę. Nadto podano, że skoro odpowiednik świadczenia "kindergeld" w Polsce czyli świadczenie "500 +" nie wpływa na wysokość zasiłku pielęgnacyjnego (są to dwa niezależne świadczenia), to również świadczenie "kindergeld" nie powinno negatywnie wpływać na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Strona polska (zarówno organ I jak i II instancji) błędnie przyjęła, iż do obliczenia dodatku dyferencyjnego należy obliczyć różnicę pomiędzy wysokością tych dwóch świadczeń. W ocenie strony skarżącej, organy obu instancji oparły swoje decyzje jedynie na ogólnikowej wiedzy posiadanej co do wysokości świadczeń rodzinnych na terytorium Niemiec. Wojewoda powinien uprzednio uzyskać decyzję organu niemieckiego i ustalić jaka wysokość świadczenia została przyznana odwołującej się, a następnie na tej podstawie wyliczyć wartość dodatku dyferencyjnego i wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył co następuję: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga jest nieuzasadniona, a zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2019r. ( opisana na wstępie ) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody odmawiająca skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci dodatku dyferencyjnego. Jest poza sporem , że skarżącej w spornym analizowanym przysługiwały świadczenia na córkę A. na gruncie ustawodawstwa niemieckiego, ze względu na pracę i zamieszkanie ojca dziecka na terenie Niemiec. Natomiast żądanie skarżącej wynika z przekonania, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem niezależnym od " Kindergeld " i powinien być wypłacony przez polskie instytucje. Problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest: 1) w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; 2) w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wymienione wyżej rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisami obowiązującymi w tych państwach . Zgodnie z ogólną regułą wyartykułowaną w art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Za "przepisy o koordynacji" - w myśl art. 3 pkt 15a u.ś.r. uznaje się oba wyżej wymienione rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Wymienione akty normatywne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. W myśl art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych" w przywoływanym rozporządzeniu, zdefiniowane w jego art. 1 lit. z, oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Artykuł 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Przepis art. 67 zd. 1 rozporządzenia stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Należy jeszcze raz podkreślić, że akty normatywne prawa unijnego, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Akty te nie pozostawiają stronie ubiegającej się oświadczenie rodzinne wyboru co do właściwości systemu prawa Państwa Członkowskiego , z którego chciałaby skorzystać. Możliwe jest jedynie wyrównanie poprzez dodatek dyferencyjny. .. W tym miejscu stwierdzić należy, że zasiłek pielęgnacyjny w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować, jako świadczenie rodzinne, ponieważ - stosownie do rozporządzenia nr 883/2004 - określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Przenosząc powyższe stwierdzenie na grunt niniejszej sprawy, należy przyznać organom rację, iż świadczenie to tj zasiłek pielęgnacyjny należy do pakietu świadczeń rodzinnych o jakich mowa w art. 68 rozporządzenia Tym samym pozostaje jedynie ustalenie, czy świadczenia wypłacane na terenie Niemiec nie stanowią kwoty niższej niż ta, która przysługiwałaby skarżącej na gruncie polskiego prawa. Kwesta ta została przez organy prawidłowo ustalona w oparciu o dostępne mu możliwości tj. system informatyczny, którym dysponuje, a ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu. Także skarżąca nie zgłasza zarzutu, co do tych ustaleń, a jedynie domaga się by organy zbadały in concreto czy zapadły i jakie decyzje organów niemieckich w sprawie przyznania jej świadczeń. Odpowiadając na ten zarzut należy zauważyć, ze właściwość organów niemieckich nie jest alternatywna, zatem organy polskie nie mogłyby działać w ich miejsce, a tym bardziej ich kontrolować,. Ponadto jak trafnie organy podniosły, wiele systemów prawnych państw należących do UE nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawach świadczeń rodzinnych. Skarżąca zgłaszając zastrzeżenia natury ogólnej, co do postepowania nie przestawia żadnych zarzutów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do faktu, że przysługujące jej na terenie Niemiec w spornym okresie świadczenia rodzinne na córkę A są niższe niż te które mogłaby uzyskać w Polsce. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie stwierdzono również uchybień przepisom procedury uzasadniających eliminację zaskarżonej decyzji, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.