III SA/Kr 907/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2018 r nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2018 r. nr [...] o uznaniu K. K. (dalej w skrócie skarżącego) winnego popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany. Skarżący został obwiniony o to, że w dniu 15 marca 2018 roku w O naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że pełniąc służbę na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Wydziału Sztab Policji Komendy Powiatowej Policji, mając w zakresie zadań i obowiązków między innymi pełnienie funkcji operatora systemów informatycznych, wykonał czynność służbową w sposób nieprawidłowy tzn. po otrzymaniu o godz. 15:29:38 korespondencji faksowej z Komendy Wojewódzkiej Policji sygnowanej [...] opatrzonej zapisem o treści BARDZO PILNE informującej o konieczności podjęcia dnia następnego tj. 16 marca 2018 r. od godz. 06:00 działań wzmożonych pod kryptonimem "Niechronieni Uczestnicy Ruchu Drogowego" ograniczył się do wydrukowania przedmiotowego pisma, nie nadając mu właściwego, ogólnie przyjętego do stosowania biegu w przypadkach korespondencji, której treść obliguje do niezwłocznego zainicjowania dalszych, stosownych czynności służbowych tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j., Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Policji wszczął na podstawie postanowienia z dnia [...] 2018 r. nr [...] postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu pełniącemu funkcję zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Sztab Policji Komendy Powiatowej Policji, zarzucając mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji (wyżej opisanego). Po przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym, w ramach którego, przesłuchany w charakterze obwinionego skarżący nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu, Komendant Powiatowy Policji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] 2018 roku orzekł o uznaniu asp. szt. K. K. winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Skarżący odwołując się od ww. decyzji, przyznał, że odebrał faks w dniu 15 marca 2018 r. o godz. 15.29, niemniej zaprzeczył, by dopuścił się w związku z przekazaniem faksu dyżurnemu naruszenia obowiązków służbowych. Wskazał, że faks został odczytany, wydrukowany i niezwłocznie przekazany Oficerowi Dyżurnemu KPP asp. Szt. G. B. z uwagi na adnotację na faksie "bardzo pilne". Faks ten pozostawał w dyspozycji oficerów dyżurnych KPP przez ok. 16 godzin. Skarżący zaprzeczył, by nie posiadał znajomości procedur obowiązujących w KPP i uznał, że wykorzystano przeciwko niemu treść notatki znajdującej na faksie "przeczytał pobieżnie", którą to notatkę napisał w związku z otrzymaniem takiego polecenia. Zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania wyjaśniającego był upokarzany a osoba, która sprawowała nad nim nadzór asp. Szt. G. B. nie podniósł żadnej odpowiedzialności. Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu opisanego na wstępie orzeczenia, wskazał, że zaskarżona decyzja jest adekwatna do rodzaju popełnionego przez skarżącego przewinienia, stopnia zawinienia oraz jego skutków i następstw dla służby. Zgodnie z przepisem art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W myśl art. 132 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, naruszeniem dyscypliny służbowej jest zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy. Omawiając znaczenie przewinienia skarżącego, organ podniósł, że dostarczenie Komendantowi z opóźnieniem pisma z WRD KWP w sprawie przeprowadzenia w dniu 16 marca 2018 roku w godzinach 6:00-22:00 wojewódzkich działań wzmożonych pod kryptonimem " Niechronieni Uczestnicy Ruchu Drogowego" skutkowało brakiem właściwego przygotowania, odprawienia i dyslokowania funkcjonariuszy do służby, a przede wszystkim późniejszym zainicjowaniem działań. Działania te miały na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu drogowego i ochronę tej kategorii osób. Organ wskazał, że w zakresie obowiązków zastępcy dyżurnego jest między innymi odbiór dokumentacji faksowej, drukowanie jej, kolejno czytanie jej i selekcjonowanie pod katem jej ważności. Po dokonanej weryfikacji, dokumentację, która nie jest pilna lub ważna, zastępca dyżurnego przekazuje (z pominięciem dyżurnego) pracownikowi z dziennika podawczego lub kładzie na wyznaczone miejsce tj. na stolik znajdujący się obok stanowiska dyżurnego, skąd później pocztę odbiera pracownik dziennika podawczego. Dyżurny nie ma obowiązku zapoznawać się z tą dokumentacją. Natomiast dokumentacja o charakterze pilnym do realizacji i ważnym w swej treści jest przekazywana dyżurnemu z jednoczesnym zreferowaniem jej zawartości. Wówczas o dalszym "biegu" przedmiotowej dokumentacji decyduje dyżurny, który następnie wskazuje tryb postępowania. Organ poddał przy tym pod wątpliwość twierdzenia skarżącego, że właściwie zreferował odebrane pismo, skoro złożył wyjaśnienia, że pobieżnie przeczytał to pismo i przekazał je dyżurnemu mówiąc "kolejne z pilnych". Generalnie organ wskazał na niekonsekwencję w wyjaśnieniach skarżącego podnosząc, że słuchany w dniu 18 kwietnia 2018 roku na okoliczność późnego dostarczenia Komendantowi pisma otrzymanego z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji ze wskazaniem "Bardzo pilne" stwierdził, że wydrukował to pismo i od razu bez czytania przekazał dyżurnemu. Ponadto dodał, że nie pamięta i nie kojarzy, aby na piśmie był napis pilne lub bardzo pilne. Poza tym stwierdził, że głównie to sprawdza czy faks jest czytelny i kompletny, a jak ma czas to również czyta faksy. Odniósł się również do sporządzonej w dniu 19 marca 2018 roku notatki, w której skarżący oświadczył, że powyższe pismo zostało przekazane na dziennik podawczy -twierdząc, że cyt. "..źle sformułował zapis w niej zawarty, ponieważ nie przekazał tego faksu na dziennik podawczy tylko do dyżurnego, a właściwie to w miejsce z którego osoby z dziennika podawczego odbieraj ą pocztę przeznaczoną dla Komendanta, a to miejsce znajduje się w wydzielonej przestrzeni biurka dyżurnego. " Z kolei w złożonych w dniu 10 maja 2018 roku na tą okoliczność wyjaśnianiach stwierdził, że przeczytał to pismo pobieżnie i przekazał je dyżurnemu, mówiąc mu o tym, że jest to pismo "kolejne z pilnych". Organ zaznaczył przy tym, że dyżurny - asp. szt. G. B. zaprzeczył, by skarżący przekazał mu taką informację i zrelacjonował zawartość przedmiotowego pisma. Wskazał też, że wpis "pobieżnie przeczytał" został zawarty w protokole przesłuchania obwinionego, a nie jak wskazuje skarżący w odwołaniu – w notatce urzędowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie, czy obwiniony przeczytał korespondencję oznaczoną "bardzo pilne", gdyż organ ograniczył się do stwierdzenia, że obwiniony jest niekonsekwentny w swoich wyjaśnieniach, - art. 7, 77 § 1 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 Kpa, - art. 132 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 132 a ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez przyjęcie, że zachowanie skarżącego, postawa, czynności w dniu 15 marca 2018 r. będące przedmiotem niniejszej sprawy wypełniły znamiona ww. przepisu ustawy, - art. 135 e pkt 1 ustawy o Policji poprzez zaniechanie działania zmierzającego do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, - art. 135 g ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez brak obiektywnego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności okoliczności przemawiających na korzyść obwinionego, a także dokonania jego oceny niezgodnie z zasadami logiki i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na jego niekorzyść, - art. 135 j ustawy o Policji poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób rażąco dowolny, - art. 135 n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia I instancji. Uzasadnienie skargi ponowiło argumentację zawartą w odwołaniu uzupełnioną zarzutem przekroczenia granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumiana jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżone orzeczenie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2016.1782 ze zm.), dalej ustawa. Z uwagi na przedmiot postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem należy przede wszystkim wskazać, że jedną z podstawowych cech stosunku służbowego, w jakim pozostaje obywatel pełniący służbę w Policji jest dyspozycyjność i posłuszeństwo poleceniom służbowym oraz podleganie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wynika to z treści art. 25 ust. 1 ustawy. Przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie według roty określonej w art. 27 ust. 1 ustawy, ślubując między innymi chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia, a ponadto wykonywać powierzone zadania oraz przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Funkcjonariusz Policji jest związany rozkazem i poleceniem przełożonego a ich wykonywanie jest zasadniczą powinnością każdego policjanta – art. 58 ust. 1 ustawy i to niezależnie od tego jak ocenia rozkazy i polecenia przełożonego, oraz czy się z nimi zgadza, czy też nie. Wyjątek w tym zakresie stanowi tylko polecenie, którego wykonanie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa, co wynika wprost z treści ust. 2 powyższego przepisu (por. m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 472/06. Lex nr 290653, z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 898/15, Lex nr 2177232, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 lipca 2017 r. sygn.. akt IV SA/Gl 406/17, Lex nr 2338370). Definicję pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej" zawiera art. 132 ust. 2 ustawy o Policji. Jest nim czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Katalog otwarty przypadków zakwalifikowanych, jako naruszenie dyscypliny służbowej określa art. 132 ust. 3 omawianej ustawy. W świetle art. 132 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy jest nim zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu niezbędne jest uwzględnienie podanej wyżej definicji pojęcia "naruszenie dyscypliny służbowej". Oznacza to, że dla wykazania, iż wykonanie przez policjanta czynności służbowej zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, konieczne jest wskazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa lub rozkazami i poleceniami wydanymi przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Przedstawiony przez organ w zaskarżonym orzeczeniu sposób opisu czynów "nieprawidłowo wykonał czynności służbowe" i powołanie się wyłącznie na podstawę prawną z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji jest w tym przypadku niewystarczające. Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 1 cyt. ustawy). Przy czym kwalifikacja tej przesłanki odpowiedzialności musi spełniać wskazany wyżej warunek, pozwalający na identyfikację czynu lub zaniechania, jako naruszającego normy , lub rozkazy i polecenia , których przestrzeganie składa się na pojęcie dyscypliny służbowej. Nie można też przeoczyć przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów na etapie wszczęcia postępowania (art. 134 i ust. 6 pkt 4 i 5 omawianej ustawy) wskazujących, że już postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera m.in. nie tylko opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu lecz także jego kwalifikację prawną oraz uzasadnienie faktyczne zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. ( wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017r.I OSK231/16 LEX nr 2463123 ) Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w toku postępowania dyscyplinarnego organ dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego po kątem konkretnego opisu przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Ogólnikowe powołanie się na art. 132 ustawy o Policji nie może być uznane za kwalifikację prawną. W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji, gdy opis czynu zarzucanych K. K. nie spełniał wymogów określonych w art. 132 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, dokonywanie przez organ dyscyplinarny oceny, czy wykonanie przez niego czynności służbowych zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, było nieskuteczne. Należy zwrócić uwagę na treść Karty opisu stanowiska pracy z daty 18 03. 2014r.( k.169 akt osobowych), gdzie w pkt 1 -14 przedstawiony został zakres obowiązków na stanowisku zastępców dyżurnych i dyżurnych, natomiast organ dopiero w toku postepowania dyscyplinarnego ustalał za pomocą zeznań świadków , jaki jest zwyczaj w zakresie przekazywania korespondencji opatrzonej notatką " pilne", bowiem brak było innych możliwości ustalenia na czym polegało przewinienie w związku z którym wszczęto postepowanie dyscyplinarne. Sam fakt przewinienia polegający na tym, że skarżący przekazał korespondencję pilną bez jej zreferowania dyżurnemu ustalono w oparciu o zeznania dyżurnego nie wskazując na żadne powody dlaczego tym zeznaniom dano wiarę ,a nie zeznaniom skarżącego, który twierdził, że to dyżurny polecił mu położenie tej korespondencji na stolik do tego przeznaczony, bowiem w momencie nadejścia tej korespondencji trwała akcja związana z zaginięciem młodej osoby (wyjaśnienia złożone na rozprawie). Zakwalifikowane takiego przewinienia, jako naruszenie dyscypliny służbowej nie wskazuje na żadne konkretne wynikające z poleceń sformułowanych na gruncie prawa obowiązki służbowe, których naruszenia dopuścił się skarżący. Nie można w toku postępowania dyscyplinarnego ustalać treści obowiązku, żeby następnie móc stwierdzić i to w sposób dowolny, że doszło do jego naruszenia. Trzeba bowiem podkreślić, że ocena dokonanych w toku postepowania dyscyplinarnego ustaleń bez wskazania przyczyn, dla których odmówiono wiary twierdzeniom skarżącego, stanowi oczywiste naruszenie granic swobodnego uznania. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przedstawiony przez organ w zaskarżonym orzeczeniu sposób opisu czynu jako nieprawidłowe wykonanie czynności służbowej poprzez nadanie ogólnie przyjętego biegu korespondencji opatrzonej zapisem o treści" bardzo pilne " podczas gdy treść tej korespondencji obligowała go do zainicjowania dalszych stosownych czynności i powołanie się wyłącznie na podstawę prawną z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji jest w tym przypadku niewystarczające. Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 1 cyt. ustawy). Przy czym kwalifikacja tej przesłanki odpowiedzialności musi spełniać określone wymogi, w szczególności dla wykazania, że nieprawidłowo wykonane zostały przez policjanta czynności służbowe konieczne jest wskazanie związku tego przepisu z innymi przepisami prawa lub rozkazami i poleceniami wydanymi przez przełożonych na podstawie tych przepisów ( wyrok NSA z 5 rudnia 2017r. I OSK 231/160). Tymczasem z złączonych do sprawy akt nie wynika aby skarżącemu takie polecenie lub rozkaz został wydany, ani też aby opisana w postepowaniu dyscyplinarnym procedura kierowania korespondencji została w tym trybie ustalona. Wynika jedynie z zeznań świadków, że funkcjonował zwyczaj, a jego opis potraktowano jako normę, której naruszenie w ocenie organu jest równoznaczne z naruszeniem art. 132 ust.2 lub ust 3 pkt 2. Zdaniem Sądu zaskarżone orzeczenie nie zostało właściwie umotywowane, a stawiany zarzut naruszenia dyscypliny służbowej nie znajduje uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 132 ustawy o Policji poprzez objecie tym przepisem zdarzeń, do których przepis ten nie może znaleźć zastosowania. Także postepowanie dyscyplinarne mające na celu ustalenie przewinienia obarczone jest wadą polegającą na dowolności oceny zeznań skarżącego i jego bezpośredniego przełożonego, Z wyżej podanych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit a oraz c p.p.s.a.