III SA/Kr 908/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzję nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 8, art. 10 ust. 3, art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 4 uchwały Rady Powiatu z dnia 25 listopada 2004 r., nr [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców dziecka, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, opiekunów prawnych lub kuratorów, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka z opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo - wychowawczej dziecka lub osoby pełnoletniej, pozostającej w placówce opiekuńczo-wychowawczej na dotychczasowych zasadach, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletniości oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Organ I instancji - Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Starosty Powiatu - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 10 ust. 3, art. 81, art. 112 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 25 listopada 2004 r. (Dz. Urz. z 2005 r. Nr 86, poz. 589) : 1. zwolnił częściowo z odpłatności za pobyt dziecka K. S. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej , ul. [...]. 2. stwierdził, że zachodzą okoliczności uzasadniające naliczenie odpłatności w mniejszej wysokości zgodnie z § 4 Uchwały Rady Powiatu. 3. Ustalił kwotę zwolnienia z odpłatności w wysokości 2.686,81 zł miesięcznie. 4. Ustalił odpłatność za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej, ul. [...] w kwocie 150 zł miesięcznie w okresie od 13.03.2010 r. do 28.02.2011 r. W pkt 5 decyzji wskazano, że należność, o której mowa w punkcie 4 w okresie od 13 marca 2010 r. do 31 marca 2010 r. tj. 91,96 zł należy wpłacić na rachunek w Banku [...] Nr: [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. W pkt 6 stwierdzono, że należność, o której mowa w punkcie 4 w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 28 lutego 2011 r. należy wpłacać na wyżej wymieniony rachunek w terminie do 25 każdego miesiąca. Zgodnie z pkt 7 decyzji stwierdzono, że w przypadku nie uiszczenia opłaty, w terminie 14 dni od wyznaczonej daty zostanie wszczęta egzekucja administracyjna zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt [...], w dniu 13 marca 2010 r. w placówce opiekuńczo - wychowawczej umieszczono małoletniego K. S. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, koszty utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka ponoszą rodzice naturalni. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9 stycznia 2009 r. średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej, ul. [...] w 2010 r. wynosił 2.836,81 zł. W drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że W. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką J. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ przy obliczaniu dochodu uwzględnił także dziecko przebywające w placówce opiekuńczo - wychowawczej, tj. K. S. Organ ustalił zatem, że dochód rodziny wynosi 1963,14 zł. i przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które dla rodziny trzyosobowej wynosi 1053,00 zł. Zgodnie z § 4 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 25 listopada 2004 r. dochód rodziny mieści się jednak w przedziale 150 % - 200 % kryterium dochodowego określonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W związku z tym kwota do zwolnienia z odpłatności wynosi 80 % średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej i miesięczna odpłatność wynosić powinna 567,36 zł. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie naliczenie odpłatności w wysokości 20 % średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej uniemożliwiłoby jednakże właściwe funkcjonowanie rodziny i wpłynęłoby na znaczne pogorszenie jej sytuacji życiowej. W związku z tym ustalono częściowe zwolnienie W. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej - wychowawczej, oraz naliczono miesięczną odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej na kwotę 150 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. S., domagając się umorzenia odpłatności naliczonych za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Podniosła, że jej syn trafił do ośrodka z powodu trudności w nauce i wagarów. Nie jest karany wyrokami sądowymi. Wskazała, że jej dochód wyniósł w marcu 1 963,00 zł wraz z rentą socjalną córki i z tego dochodu utrzymuje całą rodzinę oraz ponosi wszelki opłaty. Na miesięczne wydatki rodziny składa się czynsz w kwocie 400,00 zł, prąd 100,00 zł, gaz 50,00 zł, opłata za studia zaoczne córki 100,00 zł miesięcznie, koszty dojazdu do pracy 200,00 zł, koszty spłaty kredytu 715,00 zł, po odliczeniu których rodzinie zostaje do dyspozycji kwota 400,00 - 500,00 zł. Zaznaczyła, że za same przejazdy do placówki opiekuńczo - wychowawczej, w której przebywał syn wydała w marcu ok. 410 zł, a chociaż raz w miesiącu musi przyjeżdżać do Ośrodka na rozmowę z nauczycielami z Ośrodka. Pokrycie miesięcznej opłaty za pobyt syna w Ośrodku i choćby jednego wyjazdu w miesiącu do Ośrodka to wydatek rzędu 300 zł miesięcznie. W sytuacji, kiedy na utrzymanie rodziny zostaje kwota 400 - 450 zł pokrycie jeszcze dodatkowego wydatku w kwocie 300 zł jest niemożliwe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę działania organu w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej w tym art. 81 oraz art. 10 tej ustawy. Zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej przy ul. [...] wynosi 2.836,81 zł. Z dołączonych do akt dokumentów wynika, że na miesięczny w wysokości 1.459,10 zł, renta socjalna J. S. w kwocie 504,04 zł, co daje sumę 1.963,14 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ przytoczył treść § 4 ust. 1 i 2 Uchwały Rady Powiatu z dnia 25 listopada 2004 r., nr [...], mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że uwzględniając brzmienie ust. 1 § 4 miesięczna odpłatność za pobyt dziecka w placówce, w niniejszej sprawie wynosić powinna 567,36 zł. Uwzględniając jednak okoliczności wskazane w § 4 ust. 2 uchwały organ uznał, że odpłatność w wysokości 20% średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce uniemożliwiłaby właściwe funkcjonowanie rodziny i wpłynęłaby na znaczne pogorszenie jej sytuacji życiowej. W związku z tym ustalono miesięczną odpłatność za pobyt K. S. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej na kwotę 150,00 zł. Kwota ta stanowi ok. 6 % średniego kosztu utrzymania dziecka w w/w placówce. W ocenie Kolegium kwota 150,00 zł w porównaniu do kosztu miesięcznego utrzymania dziecka w placówce (2.836,81 zł) nie jest znaczna i strona jest w stanie uiścić ją z własnych środków. Zdaniem Kolegium ocena dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Organ zaznaczył, że rodzina W. S. uzyskuje w świetle ustawy o pomocy społecznej dochód przekraczający kryterium dochodowe. Ponadto córka jest osobą niepełnosprawną, co również nie pozostało bez znaczenia dla ustaleń organu I instancji. Jednoczenie Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty ma charakter uznaniowy i oznacza, że organ ma możliwość zastosowania jednej z powyższych form w sytuacji przeanalizowania całokształtu stanu faktycznego konkretnej sprawy i ustalenia, że zachodzą przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 lipca 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyła W. S. W jej treści powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że ponoszenie odpłatności za pobyt syna w placówce opiekuńczo – wychowawczej pogarsza sytuację materialną rodziny, przez co nie stać jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb, na utrzymanie siebie i córki zostaje kwota ok. 400 – 500 zł miesięcznie. Skarżąca wskazała, że syn jest bardzo emocjonalnie związany z rodziną i przyjeżdża do domu na każdy weekend. Placówka pokrywa tylko dwa przejazdy w miesiącu, resztę kosztów podróży pokrywa skarżącą. Jest to wydatek około 100 zł miesięcznie. Na przejazdy od 13 marca do 9 kwietnia skarżąca wydała 575 zł. Zaznaczyła, że od czasu pobytu syna w placówce sytuacja rodziny się pogarsza, a skarżąca popada w co raz większe długi. W sytuacji gdy skarżąca z kwoty ok. 400 - 500 zł będzie musiała ponosić jeszcze koszty przejazdu wynoszące ok. 100 zł i koszty pobytu dziecka w placówce wynoszące ok. 150 zł, to zostanie pozbawiona środków do życia. Skarżąca wniosła o zniesienie opłat za pobyt syna w placówce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić skarżącej, że z powyższego wynika, iż sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania spraw administracyjnych w zastępstwie organów. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł wobec tego orzec odmiennie niż to uczyniły organy, a czego domagała się skarżąca. Sąd administracyjny na skutek wniesionej skargi dokonuje jedynie kontroli, jak to już wyżej wskazano, zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia uchybień popełnionych przez organy przy wydaniu decyzji i w zależności od charakteru tych uchybień, sąd może zaskarżoną decyzję uchylić i wskazać organom jakie błędy popełniły i które powinny wyeliminować w ponownie prowadzonym postępowaniu. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej podniesionych. W przedmiotowej sprawie organy ustalając opłatę za pobyt dziecka skarżącej w placówce opiekuńczo – wychowawczej wzięły bowiem za podstawę obliczeń średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w tej placówce, wynikający z Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z 9 stycznia 2009 r. Nie wyjaśniły jednakże organy z jakich powodów tą wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w tego rodzaju placówce należało brać pod uwagę w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że syn skarżącej został umieszczony na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt [...] w Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej, gdy tymczasem organy brały pod uwagę średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w placówce określony przez Prezydenta Miasta – rejonie geograficznie odległym od placówki, w której syn skarżącej został umieszczony. Istotnie, jak wskazały organy, W świetle art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8, w całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej." Zgodnie jednak z treścią art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej ustala starosta, a w przypadku placówek regionalnych – marszałek województwa i ogłaszają w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku. Powyższe ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt wychowanka w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Przepisy art. 60 ust. 3 – 5 stosuje się odpowiednio (art. 86 ust. 7a ustawy). Co najważniejsze, do tego czasu odpłatność za pobyt dziecka ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 7a ustawy). Skoro więc, w świetle postanowień § 4 uchwały Rady Powiatu z dnia 25 listopada 2004 r., nr [...], mającej zastosowanie w tej sprawie, skarżąca byłaby zwolniona w wysokości co najmniej 80 % średniego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, jak i uwzględniając obniżenie przez organy odpłatności za pobyt syna skarżącej w placówce do wysokości 6 % z 20 %, to nie przedstawienie w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji powodów wzięcia przez organy średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w tego rodzaju placówce, określonego w Zarządzeniu Prezydenta Miasta nr [...] z 9 stycznia 2009 r., będącego podstawą obliczeń zarówno opłaty za pobyt w placówce jak i kwoty zwolnień z tej opłaty, stanowiło nie tylko uchybienie postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ administracji do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, ale i postanowieniom art. 7 k.p.a. zobowiązującym organ do rozpatrzenia wszelkich okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia. Organy nie podały ani nie zacytowały przepisu art. 86 ust. 7 i 7a w związku z art. 60 ust. 3-5 ustawy o pomocy społecznej. Nie podano również skąd pochodzą ustalenia, co do średniego rocznego kosztu utrzymania, co również nie pozwala na pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, o którym mowa w art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze dostrzeżone z urzędu uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.