III SA/Kr 909/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 29 października 2016 r. wpłynęła do Prezydenta Miasta prośba E. S. o udostępnienie czasowe – w trybie pilnym - jej i H. S. "jakiegokolwiek pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi" z wyjaśnieniem braku możliwości zamieszkania pod adresem zameldowania i w miejscu dotychczasowego stałego pobytu. W wyniku tego pisma organ I instancji prowadził postępowanie "w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów noclegu do dnia 17 stycznia 2017 r. (jak wskazano w zawiadomieniach o przedłużeniu postępowania skierowanych do E. S. i do H. S. z dnia 14 grudnia 2016 r.), gromadząc w aktach pisma E. S. i H. S., notatki z rozmów i faktury za noclegi E. S. i H. S. w schronisku w K i w Hostelu [...]. Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. E. S. powiadomiła Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej , że jej pełnomocnikiem jest H. S. podtrzymując wniosek o pokrycie zaległych kosztów noclegu. W dniu 19 grudnia 2016 r. H. S. podpisała druk aktualizacji wywiadu w którego końcowej części określono także inne (poza zasiłkiem na opłaty za schronisko i hostel) "oczekiwania i potrzeby", jak zasiłek celowy na żywność i zasiłek okresowy. W dniu [...] 2016 r. Prezydent Miasta wydał 2 decyzje w stosunku do E. S. i dwie w stosunku do H. S. przyznające świadczenia w postaci gorącego posiłku. W dniu 13 stycznia 2017 r. H. S. oświadczyła, że rezygnuje "z pomocy w formie posiłków oraz pomocy wniesionej podczas wywiadu w dniu 19.12.2016 r. w hostelu [...]." W dniu 16 stycznia 2017 r. pracownik socjalny na fragmencie druku, w jego części IV zapisał: "brak możliwości podjęcia pracy socjalnej ze względu na obecna postawę oraz brak zainteresowania ze strony w/w". Decyzjami z dnia [...] 2017 r. nr [...] i nr [...] oznaczonymi znakiem sprawy: [...] umorzył postępowania w sprawie przyznania rodzinie H. S. pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty za pobyt w schronisku i w Hostelu [...]. Na uzasadnienie podano, że w dniu 13 stycznia 2017 r. H. S. zrezygnowała z powyższej pomocy. Decyzje te zostały doręczone H. S. w dniu 23 stycznia 2017 r. W dniu 6 lutego 2017 r. zostało nadane przez H. S. pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wymienione między innymi numery powyższych decyzji i z którego wynika niezadowolenie H. S. z treści nadesłanych decyzji oraz z przebiegu wywiadu środowiskowego mającego miejsce w dniu 13 stycznia 2017 r. zaznaczając, że nie tworzy rodziny z E. S., gdyż nie są ze sobą ani spokrewnione, ani spowinowacone. Następnie decyzjami z dnia [...] 2017 r. nr [...] nr [...] Prezydent Miasta zmienił decyzje z dnia [...] 2017 r. nr [...] i nr [...] w ten sposób, że w decyzjach tych zmienił zapis na: "Umorzyć postępowanie w sprawie przyznania Pani H. S. i Pani E. S. pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty za pobyt w Hostelu [...] – zwrot" oraz: "Umorzyć postępowanie w sprawie przyznania Pani H. S. i Pani E. S. pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty za pobyt w schronisku". Organ I instancji wyjaśnił, że przychylił się do wniosku H. S., zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2017 r. o zmianę treści decyzji poprzez usunięcie z jej treści słowa "rodzina". W uzupełnieniu odwołania H. S. złożyła pisma zatytułowane "odwołanie" nie zgadzając się także z treścią decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniach H. S. stwierdziła, że jest niezadowolona z wydanych decyzji i w stosunku do jednej z nich wnosi o uchylenie, w stosunku do drugiej domaga się opłacenia zaległości za jej noclegi w hostelu [...]. Decyzją z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 132 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Kolegium powołało się na treść art. 132 k.p.a. i stwierdziło, że skoro organ I instancji uznał zasadność odwołania H. S. to należało uchylić decyzję dnia [...] 2017 r. i wydać nową decyzję, w której nie istnieje słowo "rodzina". Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się H. S. i pismem z dnia 19 lipca 2017 r. wniosła na nią skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i wniosła o usunięcie jej z obrotu prawnego ze względu na nieprawidłowe zastosowanie art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej w określeniu jej połączeń z losem E. S., z którą nie pozostaje w faktycznym związku, ani wspólnie nie zamieszkuje czy gospodaruje. Skarżąca podniosła, że E. S. nie jest bezdomna, nie jest w konflikcie z matką i ma prawo przebywać w mieszkaniu nr [...] przy ul. F w K. Skarżąca zaprzeczyła by była "głową gospodarstwa domowego". Stwierdziła, że E. S. została bezprawnie usunięta z kamienicy przy ul. F i dlatego MOPS uważa ją za bezdomną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. E. S. oświadczyła, że cały czas wnioskowała i wnioskuje o zwrot kosztów hostelu, które nie zostały przez nią pokryte do tej pory. Z kolei H. S. stwierdziła, że chodzi jej o pokrycie kosztów hostelu, gdyż jest osobą bezdomną i jej sytuacja jest niezwykle trudna. Skarżąca podała, że pobiera emeryturę w wysokości 950 zł, a na hostele wydaje miesięcznie ok. 750-900 zł. Nie ma również środków na pomoc E. S., którą opiekuje się od 20 lat, a która jest studentka studiów dziennych Akademii [...]. Zdaniem skarżącej, gmina powinna pomagać osobom w tak trudnej sytuacji, a nie uczyniono nic aby im pomóc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, skarga H. S. jest w pełni uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy administracyjne nie były zorientowane w jakich sprawach i z czyich wniosków prowadzą postępowanie. To takiej konkluzji Sądu prowadzi wyjątkowy bałagan, w jakim znajdują się dokumenty postępowania administracyjnego, z tego względu z trudem poddającego się kontroli. Akta administracyjne stanowią chaotyczny zbiór nie wiadomo jakich spraw – jakiego przedmiotu i kogo dotyczących. Są nieponumerowane i nie ułożone datami wpływu utrudniając, a w przypadku fragmentów druków opatrzonych różnymi datami, uniemożliwiając kontrolę kolejności ich pozyskiwania przez organy. W opisanym wyżej bałaganie organy administracyjne nie dostrzegły istoty sprawy – rzeczywistych oczekiwań E. S. i H. S., wymagających wnikliwego i indywidualnego ich rozpatrzenia. W szczególności organy nie dostrzegły, że zarówno E. S. jak i H. S. znalazły się w bardzo trudnej życiowo sytuacji – bez możliwości zamieszkania w lokalu – jak same określiły – przeznaczonego na pobyt ludzi. Tak niekomfortowa sytuacja osób powoduje konieczność większej wrażliwości społecznej pracowników organów administracyjnych i w sposób cierpliwy i taktowny ustalenia zakresu, przedmiotu postępowania mającego na celu udzielenie pomocy. Po drugie: kierując pismo w dniu 13 stycznia 2017 r. H. S. oświadczyła, że rezygnuje "z pomocy w formie posiłków oraz pomocy wniesionej podczas wywiadu w dniu 19.12.2016 r. w hostelu [...]." Takie oświadczenie nie upoważniało organu do uznania, że H. S. rezygnuje z pomocy w opłaceniu kosztów noclegu, albowiem organ już przed wywiadem w dniu 19 grudnia 2016 r. prowadził takie postępowanie. Nie wiadomo też jak H. S. zrozumiała treść druku zawiadamiającego ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań "w terminie 0 dni" od daty doręczenia zawiadomienia, które podpisała i opatrzyła datą 13.01.2017 r. Druk ten został wypełniony przez pracownika socjalnego w sposób całkowicie niezrozumiały dla kogokolwiek i z tego względu nie może wywoływać skutków prawnych niezgodnych z treścią, dla której został wydany. W tej sytuacji Sąd uznał, że umorzenie postępowania przez organy nastąpiło z wyraźnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Po trzecie: nie wiadomo jakie pisma skarżącej H. S. organy uznały za odwołania, od których decyzji, dlaczego w aktach brak jest rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do odwołania od decyzji faktycznie zaskarżonych. Nie wiadomo też czy w ogóle został rozpoznany wniosek E. S. i czy organ dostrzegł informację E. S. o udzielonym pełnomocnictwie H. S. Wszystkie powyższe uwagi wskazują na brak kompetencji organów administracyjnych w rozpoznaniu sprawy, chaos, brak koncepcji pomocy i koncepcji załatwienia sprawy, a w szczególności - z jednej strony brak dostrzeżenia rzeczywiście niezwykle trudnej i niekomfortowej sytuacji, w jakiej znalazły się wnioskodawczynie, a z drugiej brak rozeznania co do roli organów administracyjnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych względów, jako nie poddające się kontroli merytorycznej, Sąd uchylił zaskarżone decyzje. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy rozpatrzą odrębnie wnioski stron – E. S. i H. S. o przyznanie świadczeń finansowych w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów noclegów. Organy ustalą dokładnie o jakie koszty chodzi – zaległe czy także bieżące, czy ma to być pomoc finansowa w formie świadczenia pieniężnego przekazanego "do rąk" beneficjentek czy też na konta hosteli czy schronisk, ustalą sytuację rodzinną i dochodową każdej z wnioskujących odrębnie, dołączą do akt według kolejności pozyskiwania pisma stron, notatki oraz wypełnione prawidłowo i w sposób zrozumiały druki wywiadów czy ich aktualizacji, opatrzone właściwymi datami; ponumerują strony akt w sposób chronologiczny tak, aby możliwe było powołanie konkretnej strony akt administracyjnych, na których odpowiednie dokumenty się znajdują. Dopiero na podstawie tak przygotowanych akt organy administracyjne, przy zachowaniu pełnych reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, wydadzą decyzje administracyjne z jasnym uzasadnieniem wyjaśniającym sposób rozumowania organu i zasadność lub brak zasadności złożonych wniosków. Organy zastosują reguły i zasady przewidziane przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) mając na względzie w szczególności treść art. 39 ust. 1-3 oraz art. 41 pkt 1 tej ustawy, które stanowią: "Art. 39. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. 3. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne." "Art. 41. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;" Sąd zwraca uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." W oparciu o powyższe oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzające orzekając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. – jak w wyroku.