III SA/Kr 909/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości oraz zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] 2021 r., znak [...] o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych przez E. I. świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją Burmistrza w kwocie 1120 złotych za okres od 1 września 2011 r. do 31 października 2011 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 23 a, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2010 r. E. I. (dalej: "skarżąca") zostały przyznane zasiłki rodzinne na dzieci: M. I., na okres od 01.11.2010 do 31.10.2011 r., w kwocie 98 złotych miesięcznie, G. I. na okres od 01.11.2010 do 31.10.2011 r., w kwocie 91 złotych miesięcznie, J. I., na okres od 01.11.2010 do 31.10.2011 r., w kwocie 91 złotych miesięcznie oraz dodatki do zasiłku rodzinnego na dziecko M. I. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł jednorazowo, z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 50 zł miesięcznie za okres od 01.11.2010 do 31.10.2011 r. z wyłączeniem okresu wakacji letnich (lipiec, sierpień), na dziecko G. I. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo za miesiąc wrzesień 2011 r., na dziecko J. I. z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł miesięcznie na okres od 01.11.2010 do 31.10.2011 r. oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo za miesiąc wrzesień 2011 r. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2015 r. Burmistrza uchylono od dnia 1 września 2011 r. decyzję w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: M. I., G. I., J. I. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 lipca 2015 r. do GOPS wpłynęło pismo, z którego wynika, że w sprawie wniosku skarżącej z dnia 29 października 2010 r. o ustalenie prawa zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2010/2011 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 01.09.2011 do 31.10.2011 r. w związku z podjęciem zatrudnienia przez męża skarżącej J. I. na terenie Niemiec w okresie od 01.08.2011 do co najmniej 30.04.2012 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 a ust. 5 u.ś.r. w przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów koordynacji systemów zabezpieczenia. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wojewoda orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczeń w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat wnioskowanego na G. I. w okresie od 01.09.2011 do 31.10.2011 r. w wysokości 91 złotych miesięcznie, wnioskowanego na J. I. w okresie od 1.09.2011 do 31.10.2011 w wysokości 91 złotych miesięcznie, na dziecko w wieku 18- 24 lat wnioskowanego na M. I. w okresie od 01.09.2011 do 31.10.2011 r. w kwocie 98 złotych miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na G. I., w okresie od 1.09.2011 do 1.09.2011 w wysokości 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na J. I., w okresie od 1.09.2011 do 1.09.2011 w wysokości 100 zł jednorazowo, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na M. I., w okresie od 1.09.2011 do 1.09.2011 w wysokości 100 zł jednorazowo, dodatku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na J. I. w okresie od 1.09.211 do 31.10.2011 r. w wysokości 80 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w okresie od 01.09.2011 do 31.10.2011 r. w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem znak [...] ustalono, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, a organem właściwym jest Wojewoda. Organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione pozytywne przesłanki przyznania świadczenia, ponieważ skarżąca nie udokumentowała dochodów na członka rodziny, a zatem nie zostało potwierdzone, że miesięczny dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wojewoda: ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją Burmistrza nr [...] z dnia [...] 2010 r. w kwocie 1120 za okres od 1 września 2011 r. do 31 października 2011 r. w następujący sposób: zasiłek rodzinny wraz z dodatkami za wrzesień 2011 – w wysokości 710 zł z datą początkową naliczania odsetek 1.10.2011 r. oraz zasiłek rodzinny wraz z dodatkami za październik 2011 r. w wysokości 400 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 1.11.2011 r. (pkt 1) oraz ustalił zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych poprzez wskazanie, że zwrotu należy dokonać przez wpłatę na rachunek bankowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 30 października 2020 r. odmówiono skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 września 2011 r. do 31 października 2011 r. na dzieci M. I., G. I., J. I. Organ podniósł, że świadczenie, do którego prawa odmówiono skarżącej, zostało wcześniej wypłacone na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego za okres koordynacji systemów zabezpieczenia. W związku z tym, na podstawie art. 23 a ust. 9 u.ś.r. organ ustalił, że świadczenia wypłacone skarżącej są świadczeniami nienależnie pobranymi. W odwołaniu nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją. Podniosła, że organ nie wyjaśnił przyczyny, z powodu której została uchylona decyzja Burmistrza, nie przytoczył ponadto żadnych okoliczności, z których mogłoby wynikać że skarżąca miałaby być uprawniona do świadczeń w innym państwie. Skarżąca wskazała, że za nienależnie pobrane świadczenia należy uznać tylko takie, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce i innym państwie UE. Skarżąca wskazała, że nie otrzymywała świadczeń rodzinnych w innym państwie. Podniosła również, że aby mówić o nienależnie pobranym świadczeniu musiałby nastąpić faktyczna kumulacja nie tylko uprawnień, ale przyznania i wypłaty tych samych świadczeń, temu samemu podmiotowi, w takiej samej kwocie, w tym samym okresie, według ustawodawstwa polskiego i innego państwa. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 7 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że zostały spełnione przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.ś.r. W ocenie organu wskazują na to następujące okoliczności: skarżąca otrzymała świadczenie rodzinne w okresie od 1.11.2010 r. do 31.10.2011 r. na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r., a świadczenia te zostały skarżącej wypłacone; Marszałek Województwa w dniu 29 czerwca 2015 r. poinformował GOPS, że w sprawie wniosku skarżącej z dnia 29 października 2010 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2010/2011 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres od 1.09.2011 r. do 31.10.2011 r. w związku z aktywnością męża skarżącej na terenie Niemiec; decyzją z dnia [...] 2015 r. Burmistrz uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2010 r., w dniu 30.10.2020 r. Wojewoda odmówił przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych na dzieci od dnia 1.09.2011 do 31.10.2011 r., w dniu 25.02.2021 r. Wojewoda wydał decyzję, w której ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącą wynikających z decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że Kolegium powołało trzy przesłanki uznania, że świadczenia pobrane przez skarżącą zostały pobrane nienależnie: wypłacono stronie świadczenia rodzinne, decyzja stanowiąca podstawę opłaty została następnie uchylona w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wypłacone świadczenia obejmują okres od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń w innym państwie do dnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w kraju. Skarżąca wskazała, że nigdy nie otrzymywała świadczeń na dzieci w innym państwie, nie została również wydana decyzja przez organ innego państwa, która uprawniałaby do pobrania świadczeń, a zatem nie miała miejsce kumulacja świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zgodnie z treścią art. 23 a ust. 1 u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. Zgodnie z ust. 2. w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy. Art. 23 a ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, o którym mowa w ust. 3. Należy wskazać, że w roku 2015 r. kompetencja ta była przyznana nie wojewodom, a marszałkom województw. Prawidłowo zatem rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia w niniejszej sprawie zostało wydane przez Marszałka Województwa. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest fakt uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r. (k. 30), na mocy której skarżącej wypłacono zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci M. I., G. I. oraz J. I. na okres od 01.11.2010 r. do 31.10.2011 r. Podstawę uchylenia decyzji stanowiła okoliczność, że mąż skarżącej podlegał ustawodawstwu niemieckiemu w okresie 01.09.2011 r. do 30.04.2012 r., a zatem zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia, przy czym ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa (k. 10). Bezsporną okolicznością jest również, że decyzją ostateczną (brak odwołania skarżącej) Wojewoda orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia (k. 40). W toku postępowania skarżąca nie kwestionowała również faktu podejmowania przez męża skarżącej zatrudnienia na terenie Niemiec, kwestionowała natomiast fakt przysługiwania jej prawa do świadczenia rodzinnego w innym państwie członkowskim. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. stanowiącym materialną postawę wydanych w sprawie decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r. za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi natomiast, że w przypadku ustalenia, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia. W uzasadnieniu decyzji organu I, jak II instancji znalazło się jedynie stwierdzenie, że w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia (co wynika z pisma Marszałka Województwa z dnia 29 czerwca 2015 r.), stwierdzenie faktu uchylenia za okres objęty koordynacją decyzji Burmistrza przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz faktu odmowy przyznania świadczenia za okres objęty koordynacją systemów zabezpieczenia przez Wojewodę. Równocześnie, mimo powołania w treści decyzji art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., organy nie odniosły się do pozostałych przesłanek dających podstawę do stwierdzenia, że świadczenie pobrane przez skarżącą jest nienależne, a które wymagają ustalenia, że osoba, której dotyczy postępowania była uprawniona do świadczeń w innym państwie. W decyzji organu I i II instancji przytoczono dodatkowo treść przepisów u.ś.r. dotyczących zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, bez ich odniesienia do niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone decyzje organy powinny szczególnie wnikliwie, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, stwierdzić że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego przez skarżącą. Trzeba bowiem wskazać, że stanowiący materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis mówi o osobie, która stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie, a organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie, w szczególności w świetle podnoszonych przez skarżącą okoliczności, że nigdy nie uzyskała ona uprawnienia do świadczeń rodzinnych w innym państwie, ani nigdy takich świadczeń nie pobrała. Skarżąca podnosiła tę okoliczność w odwołaniu, jednakże Kolegium w zaskarżonej decyzji w ogóle się do tych zarzutów odwołania nie odniosło. Podkreślić należy, że celem koordynacji systemów zabezpieczenia jest uniknięcie niesprawiedliwej kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie osoby uprawnionej prawa do świadczenia. Okoliczność ta powinna stanowić punkt odniesienia dla organów stosujących przepisy o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych w związku zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na marginesie, Sąd zwraca uwagę, że podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami przez Wojewodę był brak udokumentowania przez skarżącą dochodów rodziny sprzed dziesięciu lat. Wobec niezaskarżenia tej decyzji przez skarżącą jest ona ostateczna i wiąże Sąd. Jak słusznie się wskazuje w orzecznictwie, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim UE (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7.07.2020 r., II SA/Rz 143/20, CBOSA). W ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą za okres od dnia 1 września 2011 r. do 31 października 2011 r. stanowią nienależnie pobrane świadczenia. Trzeba bowiem wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem, aby mówić o nienależnie pobranym świadczeniu należy stwierdzić, że osoba, która je pobierała stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podkreślić także należy, że każda decyzja, która nakłada na obywatela obowiązek zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych, przyznanych i wypłaconych na podstawie legalnej decyzji organu państwa powinna wyjaśniać zarówno skarżącej, jak i kontrolującym organom i sądom powód takiego rozstrzygnięcia. Obowiązek taki wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. skorelowany jest z naczelną zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 11 k.p.a. - zasadą przekonywania, która statuuje obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (tak słusznie wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1177/19, CBOSA). Tymczasem, ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu II instancji, nie czynią zadość tym wymaganiom. W ocenie Sądu decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ organy przedwcześnie bez ustalenia kluczowych dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.ś.r. orzekły o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza uchylonej następnie z powodu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia. Sąd dostrzega wadliwość pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie miała ona jednak wpływu na wynik postępowania ponieważ skarżąca prawidłowo skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponownie rozpatrując sprawę organy przeprowadzą postępowanie na okoliczność ustalenia czy świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci G. I., J. I. oraz M. I. za okres od 1 września 2011 r. do 31.10.2011 r. stanowią nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku. Dokonają ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.