III SA/Kr 909/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 maja 2025 r., nr 010070/680/5484885/2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1. W piśmie z 11 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił W. M. – nazywaną dalej "Skarżącą", o przyznaniu dofinansowania na obniżenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. Z treści tego zawiadomienia wynikało, że dofinansowanie przysługuje Skarżącej od 1 czerwca 2022 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, klubu dziecięcego albo opiekuna dziennego. W piśmie tym Skarżąca została między innymi pouczona o obowiązku poinformowania ZUS w terminie siedmiu dni o zmianie placówki, do której uczęszcza dziecko, albo o zaprzestaniu przez nie uczęszczania do placówki, na rachunek której wypłacane jest dofinansowanie. Wskazane świadczenia wypłacane były Skarżącej od czerwca 2022 r. do stycznia 2023 r. 1.2. W piśmie z 13 lutego 2024 r. Skarżąca powiadomiła organ o przeniesieniu dziecka od 1 września 2023 r. ze żłobka do przedszkola. Złożyła przy tym wyjaśnienia, co do przyczyn powiadomienia organu o tej zmianie dopiero po kilku miesiącach. Wskazała między innymi, że od właścicielki żłobka dowiedziała się, że nie musi przekazywać organowi informacji o tej zmianie, ponieważ ten został już o tym powiadomiony. Dopiero później dotarła do niej wiadomość, że właściciel żłobka tego nie uczynił. 1.3. Decyzją z 12 marca 2024 r. organ orzekł o obowiązku zwrócenia przez Skarżącą nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 września 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. 1.4. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 13 maja 2025 r. (nr 010070/680/5484885/2022), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ przywołał między innymi art. 64c ust. 1, art. 64p ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz.U. z 2024 r., poz. 338; dalej jako "u.o.n.d.") oraz art. 34 ust. 1-2 ustawy z 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz.U. z 2023 r., poz. 883 ze zm.; dalej jako "u.r.k.o."). Dalej organ podkreślił, że w przypadku zmiany informacji przekazanych we wniosku o ustalenie prawa do dofinansowania osoba ubiegającą się o dofinansowanie jest obowiązana do powiadomienia o tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 7 dni od dnia wystąpienia tych zmian. Tymczasem Skarżąca powiadomiła organ o fakcie zaprzestania uczęszczania do żłobka 5 lutego 2024 r. Równocześnie organ wypłacił dofinansowanie za okres od września 2023 r. do stycznia 2024 r. Żłobek zaś nie wywiązał się z obowiązku wykreślenia dziecka z rejestru, stąd też organ, dokonując comiesięcznego odczytu danych, otrzymywał informacje o tym, że uczęszczało ono do żłobka i o wysokości opłat. Następnie, wskazując na art. 64p ust. 1 u.o.n.d., organ stwierdził, że w sprawie odpowiednie zastosowanie znajduje art. 34 u.r.k.o. Przepis ten stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie zobowiązana jest do jego zwrotu. 2.1. W skardze na powyższą decyzję pełnomocniczka Skarżącej podniosła zarzuty: 1) rażącego naruszenia art. 64l ust. 1 u.o.n.d. poprzez wydanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy i przyjęcie, iż Skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania wypłaconego na rzecz podmiotu trzeciego, tj. żłobka, z uwagi na brak niezwłocznego zawiadomienia przez Skarżącą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania przez jej syna do żłobka, w sytuacji gdy przepis nie nakłada sankcji na rodzica otrzymującego dofinasowanie do pobytu dziecka w żłobku za brak informacji o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka oraz w sytuacji gdy Skarżąca sama takiego dofinansowania od żłobka następczo nie uzyskała, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako "k.p.a."); 2) rażącego naruszenia art. 34 ust. 1-2 u.r.k.o. poprzez uznanie iż Skarżąca pobrała nienależnie świadczenie w okresie od 1 września 2023 r. do 31 stycznia 2023 r., w sytuacji gdy fałszywe oświadczenia lub dokumenty na podstawie, których były zamieszczone w rejestrze żłobkowym informacje o pobycie dziecka w żłobku były wprowadzone do rejestru przez podmiot prowadzący żłobek i na rzecz tego podmiotu były wypłacane dofinasowania bez wiedzy Skarżącej oraz w sytuacji gdy Skarżąca sama takiego dofinansowania od żłobka następczo nie uzyskała, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) rażącego naruszenia art. 64j ust. 4 u.o.n.d. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji: a) miała dotyczyć uchylenia prawa do dofinasowania pobytu dziecka w żłobku od 1 lipca 2023 r. a dotyczyła również obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dofinasowania; b) orzekała o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bez wskazywania w decyzji w jakiej wysokości i na jakiej podstawie prawnej Skarżąca ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dofinasowania; c) nie zawierała informacji czy zostało wypłacone i w jakiej wysokości na rzecz żłobka lub innego podmiotu dofinasowanie za pobyt dziecka w żłobku w okresie od 1 lipca 2023 i późniejszym; - co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) rażącego naruszenia art. 64. ust. 4 pkt 7 w. zw. z art. 641 ust. 1 w zw. z art 64h ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64e ust. 3 pkt 3 u.o.n.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przyjęciu, iż to na Skarżącej ciążył obowiązek przekazywania informacji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka, podczas gdy to na żłobku ciążył obowiązek przekazywania informacji o uczęszczaniu dziecka do placówki gminie prowadzącej rejestr żłobków, do którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał dostęp na podstawie art. 64 aa pkt 1) u.o.n.d. i to na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ciążył obowiązek samodzielnego uzyskiwania informacji, z publicznie dostępnych rejestrów, czy dziecko uczęszczało do żłobka, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.; 5) naruszenia art. 64j ust. 11 u.o.n.d. poprzez niezapewnienie przez organ odwoławczy stronie prawa do otrzymania stosowanych wyjaśnień co do podstaw podjętego rozstrzygnięcia oraz prawa do uzyskania interwencji ludzkiej, do wyrażenia własnego stanowiska i do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji w której Skarżąca nie uzyskała w okresie od 1 lipca 2023 r. żadnej kwoty dofinasowania do pobytu dziecka w żłobku, jednocześnie nakazując Skarżącej zwrot dofinansowania, którego nie otrzymała ona lecz prawdopodobnie podmiot trzeci; 6) naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 64j ust. 15 u.o.n.d. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie dofinasowania ze żłobkiem; 7) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2.2. Pełnomocniczka Skarżącej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Spór w sprawie dotyczy zasadności żądania przez organ od Skarżącej, aby zwróciła "nienależnie pobrane" dofinansowanie do opłat za pobyt dziecka w żłobku, czyli świadczenia uregulowanego w art. 64c u.o.n.d. Swoje stanowisko organ wywodzi w pierwszej kolejności z treści art. 64l ust. 1 u.o.n.d., zgodnie z którą Skarżąca powinna była powiadomić organ o zaprzestaniu uczestniczenia jej syna do żłobka w terminie 7 dni od wystąpienia tej zmiany. Biorąc pod uwagę, że syn Skarżącej przeniósł się ze żłobka do przedszkola 1 września 2023 r., w świetle tego przepisu powinna była to uczynić do 7 września 2023 r., a nie dopiero 5 lutego 2024 r. Dalej, wskazując na odwołanie do ustawy o rodzinnym kapitale pieniężnym, w sprawach nieuregulowanych w omawianym rozdziale, które zostało umieszczone w art. 64p ust. 1 pkt 1 u.o.n.d., organ stwierdził, że wobec Skarżącej znajdzie zastosowanie art. 34 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 pkt 2 u.r.k.o. Skoro syn Skarżącej przeniósł się do przedszkola, Skarżąca utraciła prawo do spornego świadczenia i powinna była je zwrócić. Sąd nie podziela tej oceny. 3.3. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że omawiane świadczenie wypłacane jest w celu dofinansowania opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w żłobku (art. 64c ust. 1 u.o.n.d.). Środki te nie są jednak przekazywane bezpośrednio rodzicom, tylko na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek (art. 64c ust. 6 u.o.n.d.). Mechanizm dopłaty został zatem ukształtowany w ten sposób, że rodzice uiszczają na rzecz podmiotu prowadzącego żłobek opłatę pomniejszoną o 400 zł (tyle bowiem wynosi dofinansowanie, art. 64c ust. 5 u.o.n.d.), pozostałą zaś część opłaty finansuje już organ bez udziału rodziców. Równocześnie, zgodnie z art. 26 u.o.n.d. prowadzenie żłobka jest działalnością rejestrowaną i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. W rejestrze tym podaje się między innymi dane dotyczące dziecka uczęszczającego do żłobka oraz dane dotyczące jego rodziców (art. 27 ust. 4 pkt 11-12 u.o.n.d.). W przypadku zmiany tych danych, obowiązek ich zaktualizowania spoczywa na podmiocie prowadzącym żłobek, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.o.n.d. Natomiast nadzór nad zgodnością tych danych ze stanem faktycznym sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka (art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.n.d.). Zgodnie z art. 64 aa pkt 1 u.o.n.d. dane z tego rejestru udostępniane są Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w celu udzielenia dofinansowania wymienionego w art. 64c ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego należy podkreślić, że realizując swoje zadanie Zakład Ubezpieczeń Społecznych korzysta ze wspomnianego rejestru – a co za tym idzie w przypadku ich aktualizacji przez podmiot prowadzący żłobek, dostosowuje wypłaty do stanu faktycznego. Innymi słowy, w przypadku wykonania przez podmiot prowadzący żłobek obowiązku wykreślenia danych dziecka, które do tego żłobka już nie uczęszcza, organ zaprzestaje dokonywania wypłat dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie podmiot ten nie zgłosił zmian, co skutkowało tym, że organ dalej przekazywał na jego rachunek bankowy dopłaty, chociaż te nie były już należne. 3.4. Dalej należy zwrócić uwagę, że odpowiednio stosowany art. 34 ust. 1 i 2 u.r.k.o. nakazuje osobie, która pobrała nienależnie dofinansowanie przewidziane w art. 64c ust. 1 u.o.n.d., zwrot tego dofinansowania. Przy czym, skoro przepis ten ma być stosowany odpowiednio, w procesie jego wykładni należy dokonać takich modyfikacji, aby jego treść była adekwatna względem przepisów, do których znajduje zastosowanie – to jest uwzględniała istotę, cel oraz specyfikę instytucji, w ramach której ma być on stosowany, jak również różnic pomiędzy zestawianymi unormowaniami. W związku z powyższym należy odnotować, że korzyścią, którą otrzymała Skarżąca było pomniejszenie opłaty za żłobek o 400 zł. Kwoty tej nie otrzymywała jednak do własnej dyspozycji, skoro przekazywana była ona bezpośrednio na rachunek podmiotu prowadzącego żłobek. Dodatkowo, zgodnie z art. 64j ust. 6 u.o.n.d., organ miał obowiązek poinformować żłobek o przyznaniu dofinasowania. Stąd też, o ile w rozumieniu ustawy uprawnioną do dofinansowania była Skarżącą, przyjęty w niej mechanizm wypłaty tego dofinansowania powodował, że od momentu, w którym jej syn przestał uczęszczać do żłobka, wpłaty wypłacane podmiotowi prowadzącemu ten żłobek stały się nienależne. Przy czym stan ten wynikał nie tyko z faktu niepowiadomienia przez Skarżącą organu o wykreślenia syna ze żłobka, ale również z zaniedbania podmiotu prowadzącego ten żłobek. Ostatecznie zatem to ten podmiot zarówno nie dopełnił swoich obowiązków, jak również czerpał korzyść ze świadczenia, które powinno przypadać Skarżącej. W tym ujęciu podmiotem, który pobrał nienależnie dopłatę, i do którego powinna być adresowana decyzja, był podmiot prowadzący żłobek. 3.5. Nie bez znaczenia pozostaje również treść pouczenia załączonego do informacji organu z 11 lipca 2022 r. o przyznaniu Skarżącej spornego dofinansowania. Skarżąca została w tym piśmie pouczona o obowiązku poinformowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych między innymi o zaprzestaniu uczęszczania przez dziecko do placówki. Dalej zaś organ wskazał, że jeżeli okaże się, iż Skarżąca nie będzie spełniała warunków dofinansowania, będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania. Następnie organ wyjaśnił, że za nienależnie pobrane dofinansowania uznaje się między innymi dofinansowanie wypłacone "mimo braku prawa do tego dofinansowania" (k. 11 akt administracyjnych, s. 3 pisma). Z treści tej informacji nie wynika w oczywisty sposób, że niepowiadomienie organu o wspomnianej okoliczności skutkować będzie koniecznością zwrotu dopłaty. Tymczasem obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym też celu udziela jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 k.p.a., nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak to ujmuje się w nauce prawa "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 3). Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku ‘państwo a strona’, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 4). Ponadto w orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 r. SA/Po 9/84, OSP 1985/12/239; W. Taras, Informowanie obywateli, s. 178 p. 3a; tak jak w powyższych akapitach por. wyroki NSA z: 18 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2054/22; 20 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1630/22; 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2148/22;29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1670/22; 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4313/18). W związku z powyższym, skoro pouczenie zawarte w piśmie organu było nader ogólnikowe i nie pozwalało w jasny sposób powiązać obowiązku powiadomienia organu o fakcie wykreślenia dziecka ze żłobka z koniecznością zwrotu dopłaty – pouczenie to nie spełniało wymogów wynikających z art. 9 k.p.a. Tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę, że wraz z wykreśleniem dziecka Skarżąca nie otrzymywała w ujęciu ekonomicznym żadnego przysporzenia. Wszak dopłata wypłacana była nie Skarżącej, ale podmiotowi prowadzącemu żłobek. 3.6. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie było podstaw, aby wobec Skarżącej wydać decyzję zobowiązującą ją do zwrotu dopłaty za sporny okres na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 pkt 2 u.r.k.o. w zw. z art. 64p ust. 1 pkt 1 u.o.n.d. Biorąc pod uwagę, że opisane powyżej uchybienia dotyczą decyzji wydanych w obu instancjach, koniecznym okazało się ich łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą dla tego rozstrzygnięcia jest art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a."), który przewiduje, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Sąd nie znalazł jednak podstaw, aby stwierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzec o jej nieważności. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, wówczas gdy naruszenie to jest oczywiste, nie wymaga szerszej analizy i samo się narzuca. Przedstawiony powyżej wywód prawny, w toku którego Sąd krytycznie ocenił zaskarżoną decyzję, świadczy o tym, że jakkolwiek opisane naruszenie przepisów jest jasne, wyjaśnienie przyczyn owego naruszenia wymaga szerszej analizy i uwzględnienia szeregu przepisów zarówno z ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, jak i ustawy z nią powiązanej, to jest ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym. 3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a.