III SA/Kr 91/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2008 r. nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 12.05.2008r A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przekwalifikowanie pracowni twórczej położonej w K. na oś. [...] na lokal mieszkalny. Wniosek ten został poprzedzony korespondencją, a mianowicie dnia 27.03.2008 r. A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta pismem zatytułowanym jako dotyczące zezwolenia na przekwalifikowanie pracowni twórcy na lokal mieszkalny i jego wykup, o pomoc w uzyskaniu lokalu mieszkalnego poprzez umożliwienie wykupienia lokalu przydzielonego jako pracowni twórczej , w którym to lokalu aktualnie wraz z żoną M. K. zamieszkał i został zameldowany po eksmisji z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia 29.04.2008 r. wskazał brak podstaw prawnych do zmiany przeznaczenia lokalu. W piśmie tym organ powołał się na zapisy podrozdziału III.4 pkt 5 załącznika do uchwały Nr [...] rady Miasta z 11.10.2006 r. w sprawie przejęcia programu mecenatu artystycznego i usług publicznych w zakresie kultury, które nie dopuszczają zmiany kwalifikacji pracowni twórczej na lokal mieszkalny. Ponadto Prezydent Miasta wskazał przepis § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta z 27.08.2003 r. w sprawie zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta, który nie daje mu upoważnienia do sprzedaży samodzielnych pracowni twórczych. Odpowiadając na wniosek zgłoszony w dniu 12.05.2008r jako "dotyczący zmiany kwalifikacji zajmowanej pracowni twórczej na lokal mieszkalny "Prezydent Miasta stwierdził , że sprawa nie może być pozytywnie rozpatrzona i podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie a dnia 29.04.2008r. W dniu 07.07.2008 r. A. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którego przedmiotem była w/w odpowiedź Prezydenta Miasta określając ją jako decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18.11.2008 r. znak [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako podstawa prawna postanowienia powołany został art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) jest ono właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Natomiast żądanie A. K. oceniane na tle umowy najmu z 01.05.1991 r. łączącej go z [...] jawi się jako ewentualny spór na tle prawa cywilnego. Wynika to z § 2 tej umowy, który wymaga każdorazowo zgody wynajmującego na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że w/w pisma Prezydenta Miasta są jedynie informacją w zakresie gospodarowania lokalami przeznaczonymi na pracownie twórcze oraz stanowiskiem wynajmującego odnośnie do zmiany przeznaczenia lokalu zajmowanego przez skarżącego i nie stanowią one decyzji administracyjnych , od których mogłoby przysługiwać odwołanie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego cywilnoprawny charakter stosunku prawnego , którego dotyczy informacja udzielona przez Prezydenta Miasta wyklucza rozpatrywanie jej jako aktu administracyjnego, a konsekwencji oznacza niedopuszczalność wnoszenia środka zaskarżenia. Konkludując zdaniem Kolegium w przedmiotowej sytuacji zachodzi niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia w rozumieniu art. 134 kpa. Nie godząc się powyższym postanowieniem, A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której podniósł szereg zarzutów odnoszących się zarówno do kwestii zamierzonego wystąpienia o wykup ,jak i zmiany kwalifikacji lokalu ze względu na sposób jego użytkowania. Skarżący podniósł, iż organ nie odniósł się do dopuszczalności wykupu lokalu na os. [...] i tym samym nie rozpatrzył istoty sprawy. Równocześnie wskazał na okoliczność, że aneksem do umowy najmu lokalu z 13.06.2006 r. przedmiotowa pracownia twórcza została już przekwalifikowana na lokal mieszkalny, co nie zostało uwzględnione w pismach Prezydenta Miasta. Na koniec skarżący podniósł, iż w/w pismo Prezydenta Miasta zawiera konstytutywne cechy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę z dnia 21.01.2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, iż sprawa związana z ewentualnym przekształceniem oraz wykupem lokalu nie należy od drogi postępowania administracyjnego. Tym samym organ nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestiach poruszonych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy zachodzą okoliczności określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach uzasadniające stwierdzenie nieważności. Kierując się wskazanymi kryteriami należy zauważyć , że niezależnie od zarzutów skargi będące jej przedmiotem postanowienie narusza przepisy w zakresie dotyczącym właściwości rzeczowej organów co uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Nie można odmówić racji twierdzeniom organu odwoławczego (wskazanego przez skarżącego w odwołaniu) - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie w jakim dotyczą one uznania , że w kwestiach poruszonych w odwołaniu Kolegium nie jest właściwe do zajęcia merytorycznego stanowiska. Należy bowiem mieć na uwadze , że z akt administracyjnych wynika , że intencją pisma, z którym skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta domagając się zgody na przekwalifikowanie pracowni twórczej na lokal mieszkalny , było w istocie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania. Dopiero w następnej kolejności skarżący zamierzał wystąpić o wykup lokalu mieszkalnego, bowiem uzyskał informację , że nie jest możliwy wykup pracowni. Tak też intencję pisma z dnia 12.05.2008r na rozprawie w dniu 8.04.2010r wyjaśnia pełnomocnik skarżącego – M. K. Organ wprawdzie mógł powziąć wątpliwości co do charakteru postępowania , którego wszczęcia domagał się skarżący , a to z uwagi na różnorodność poruszonych w uzasadnieniu pisma kwestii, jednakże powinien wówczas zwrócić się o sprecyzowanie i wyjaśnienie żądania, co pozwoliłoby na oddzielenie przedstawionej motywacji od samego żądania. Kwestie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( D.z U. z 2003 r Nr 207 poz.20016 z późn zm. ) – w art. 71 tej ustawy ( zwanej dalej p. bud. ). Nie wnikając w zagadnienie potrzeby i zasadności dokonania takiego zgłoszenia , bowiem należy to do organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem nadzoru architektoniczno - budowlanego , zatem nie jest rzeczowo właściwym do orzekania w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania. Organem administracji architektoniczno – budowlanej w pierwszej instancji w sprawach zgłoszenia zmiany w sposobie użytkowania jest zgodnie z art. 82 ust. 2 p.bud. starosta , a organem odwoławczym wojewoda. Tym samym ocena czy zaskarżone pismo Prezydenta Miasta stanowiło decyzję oraz czy odwołanie od niego wniesione przez A. K. jest dopuszczalne nie należała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z tego też powodu postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości określonej wyżej powołanym przepisem art. 82 ust.2 p. bud., a w konsekwencji skutkuje nieważnością wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Okoliczność, że odwołanie zostało skierowane do Kolegium , nie obligowała organu do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, lecz wymagała rozważenia i oceny czy odwołanie dotyczy materii należących do właściwości organu. Niewątpliwym motywem wystąpienia A. K. do Prezydenta Miasta było spowodowanie zmiany kwalifikacji pracowni na lokal mieszkalny, aby w następnej kolejności zwrócić się o wykupienie mieszkania, skoro uchwałą Rady Miasta wykluczona została sprzedaż pracowni twórczych. Okoliczność, że sformułowanie pisma wniesionego w tej sprawie brzmiało alternatywnie nie uzasadnia łącznego potraktowania kwestii sprzedaży przedmiotowej pracowni ze zmianą sposobu użytkowania. To organy nadzoru architektoniczno – budowlanego powinny ocenić czy zachodzą przesłanki stanowiące o zmianie sposobu użytkowania wymagającej zgłoszenia lub zezwolenia oraz kto jest stroną legitymowaną wystąpienia w tej sprawie. Odrębnym zagadnieniem jest ewentualne wykupienie, czyli zawarcie umowy kupna - sprzedaży lokalu określonego jako pracownia twórcza lub lokal mieszkalny, jednakże jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika strony skarżącej, żądanie zgłoszone w dniu 12.05.2008 miało doprowadzić jedynie do zmiany kwalifikacji lokalu, natomiast kwestia planowanego kupna lokalu stanowiła uzasadnienie tego żądania. Mając na uwadze, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane zostało przez organ , który nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie objętym wnioskiem mającym na celu wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem z naruszeniem w/w przepisów dotyczących właściwości, Sad stwierdził, że jest dotknięte wadą wymienioną w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego na mocy art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził jego nieważność.