III SA/Kr 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. – J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak: [...], o odmowie wydania A. Z. – J. zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. A. Z. – J. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem m.in. o wydanie zaświadczenia o zgodności "stanu prawnego ze stanem rzeczywistym nieruchomości, w księdze wieczystej [...] i [...] powstałych z księgi wieczystej [...]", a szczególnie wpisu dotyczącego działu III księgi wieczystej [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek Wydział Geodezji Urzędu Miasta pismem z dnia 22 lipca 2013 r., znak: [...], poinformował, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków są zgodne z danymi ujawnionymi w księgach wieczystych, natomiast zapisy działu III księgi wieczystej nie stanowią przedmiotu ujawnień w operacie ewidencji gruntów i budynków Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. A. Z. – J. ponownie wniosła m.in. o wydanie zaświadczenia o pełnej zgodności stanu prawnego z rzeczywistym ksiąg wieczystych [...] i [...], obejmujących wyodrębnione lokale odpowiednio nr [...] i nr [...] przy ul. W w K, z księgą wieczystą [...], jak również skutków zapisu działu III księgi wieczystej [...]. Po otrzymaniu odpowiedzi w piśmie Urzędu Miasta z dnia 16 września 2013 r., znak: [...], A. Z. - J. w kolejnym piśmie z dnia 26 września 2013 r., podtrzymała swój wniosek z ww. pisma z dnia 20 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia w powyższym zakresie, wskazując, że operat ewidencji gruntów i budynków nie obejmuje informacji objętych działem III ksiąg wieczystych, stosownie do treści art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Na powyższe postanowienie A. Z. – J. wniosła zażalenie do organu II instancji. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i w przypadku ewidencji gruntów i budynków potwierdza ono dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), czyli m.in. ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 59 i § 60 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zakres objętych ewidencją informacji nie obejmuje jednak danych o zgodności wpisów dokonanych w księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Organ ewidencyjny rejestruje bowiem stan prawny wynikający z przedłożonych dokumentów, nie zajmuje się jednak jego badaniem i weryfikacją. W ocenie organu odwoławczego, nie było więc możliwe wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie może ono być wydane, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie posiada informacji której poświadczenia domaga się wnioskodawca. W niniejszej sprawie dopiero gdyby zawnioskowane dane, były objęte ewidencją gruntów i budynków, dopuszczalna byłaby ocena możliwości ich udostępnienia z punktu widzenia przesłanek z art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do treści wniesionego żądania organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 707), treść księgi wieczystej objęta jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ustalenie czy treść księgi wieczystej jest zgodna z rzeczywistym stanem prawnym, może nastąpić w drodze odrębnego postępowania przed sądem powszechnym, do którego właściwości należy rozpatrywanie wniosków o ustalenie istnienia prawa. W skardze na powyższe postanowienie A. Z. – J. podała, że czynność, której potwierdzenia się domagała na podstawie skutecznie zawartej umowy cywilnoprawnej ze [...] Spółdzielnią Mieszkaniową i wpisanej do księgi wieczystej, była w kompetencjach administracji publicznej, co wykazują przepisy prawa i pisma Urzędu Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę należało oddalić, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była zasadność odmowy wydania zaświadczenia o pełnej zgodności stanu prawnego ze stanem rzeczywistym w zakresie skutków wpisu w dziale III księgi wieczystej. Skarżąca domagała się od organów administracji wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność stanu prawnego z rzeczywistym ksiąg wieczystych o numerach: [...] i [...] z księgą wieczystą nr [...]. Organy administracji potraktowały tak sformułowane żądanie skarżącej jako wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność stanu prawnego ujawnionego w dziale III księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, a następnie odmówiły wydania zaświadczenia o takiej treści. Stanowisko organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, jest prawidłowe co do meritum, jednakże zaskarżone postanowienie zawiera uchybienia procesowe, które nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. W art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zostały określone informacje, jakie powinna zawierać taka ewidencja: 1) w zakresie gruntów są to: ich położenie, granice, powierzchnia, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) w zakresie budynków - ich położenie, przeznaczenie, funkcje użytkowe i ogólne dane techniczne; 3) w zakresie lokali - ich położenie, funkcje użytkowe oraz powierzchnia użytkowa. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów - § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z kolei, z art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że informacje z operatu ewidencyjnego udostępnia starosta w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Wskazać należy, że ewidencja gruntów jest w świetle powyższych przepisów specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie potwierdzenia określonych stanów prawnych zaświadczeniem organu geodezyjnego nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11; LEX nr 1225527). W okolicznościach niniejszej sprawy, organy administracji zasadnie uznały, że wydanie zaświadczenia o zgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale III księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym jest niedopuszczalne, bowiem organ ewidencyjny jedynie rejestruje stan prawny wynikający z przedłożonych dokumentów i nie zajmuje się ich weryfikacją i badaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wpisy w dziale III nie podlegają ujawnieniu w prowadzonym przez organ administracji operacie ewidencyjnym, a ponadto organ administracji nie posiada kompetencji do ustalania zgodności stanu prawnego ujawnionego z rzeczywistym stanem prawnym. Jak bowiem wynika z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 707, zwanej dalej ustawą o księgach wieczystych i hipotece), można żądać usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w drodze procesu przed sądem powszechnym. Przechodząc zaś do kwestii naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że zasady wydawania przez organy administracji publicznej zostały uregulowane w art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Z przepisu art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Porównanie regulacji zawartej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym z uregulowaniami k.p.a. prowadzi do niekwestionowanego w orzecznictwie wniosku, że unormowanie zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09; LEX nr 707709, z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1354/10; LEX nr 1082638, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 124/12; LEX nr 1145997). Z treści powołanego wyżej art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że zasadą jest udzielanie danych zebranych w ewidencji gruntów w formie wypisów i wyrysów, wydawanie zaś zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. możliwe jest tylko wtedy, gdy wskazuje na to przepis ustawy, jak to ma miejsce np. w art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącym, że podstawą oznaczenia lokalu w księdze wieczystej jest zaświadczenie o położeniu i powierzchni lokalu oraz dane katastru nieruchomości. W zakresie, w jakim w niniejszej sprawie żądała wydania zaświadczenia skarżąca, nie ma podstaw prawnych do wydania przez organ geodezyjny zaświadczenia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że odmowa wydania zaświadczenia nie mogła nastąpić w trybie art. 219 k.p.a., który został w niniejszej sprawie zastosowany przez organ I instancji, a który stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Organy administracji publicznej odmawiając w przedmiotowej sprawie wydania zaświadczenia powinny to uczynić decyzją administracyjną na podstawie art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oceniając wagę tego uchybienia, Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę jego znaczenie na ostateczny wynik sprawy, który ukształtowany został treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia przepisów postępowania jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając pod tym kątem niewłaściwe określenie przez organy wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako postanowienia, wobec prawidłowego orzeczenia co do istoty sprawy i zamieszczenia w nich wszystkich elementów wymaganych od decyzji administracyjnej przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., Sąd uznał, że uchybienie organów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.