III SA/Kr 91/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Z. Z., P. Z. i T. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala sprzeciw Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...], uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, od której sprzeciw wnieśli Z. Z., P. Z. i T. Z. Powyższa decyzja została poprzedzona następującymi okolicznościami: Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] Starosta odmówił wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy między działkami [...] i [...] obręb M, jednostka ewidencyjna T - obszar wiejski, od punktu będącego słupkiem ogrodzenia od ulicy F (punkt 695 z operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków [...]), wzdłuż ogrodzenia do rogu budynku mieszkalnego nr [...], następnie wzdłuż ściany budynku mieszkalnego i gospodarczego, i dalej po ogrodzeniu, do słupka ogrodzenia od strony potoku (punkt 11170 z operatu [...]). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 24 maja 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków granicy między działkami [...] i [...] obręb M, jednostka ewidencyjna T - obszar wiejski. Wszczęcie postępowania poprzedziły czynności kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obręb M - operat techniczny [...] i rozpatrzenie uwag J. W. i Z. W. złożonych na wyłożeniu do publicznego wglądu projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że podczas kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, granica między działkami [...] i [...] została ustalona przez wykonawcę na podstawie analizy materiałów źródłowych, na okoliczność którą w dniu 4 lipca 2017 r. został sporządzony protokół ustalenia granic, a przebieg granic został przedstawiony na szkicu granicznym nr 94. Granica między tymi działkami została wyznaczona od punktu 695, przez punkt 645 do punktu 11170. Na tak ustalony przez wykonawcę przebieg granicy nie zgodzili się właściciele działki [...] J. W. i Z. W. Z kolei właściciele działki [...] (Z. Z., T. Z. i P. Z.), zaakceptowali bez zastrzeżeń ustaloną przez wykonawcę granicę pomiędzy działkami [...] i [...]. Starosta podał, że wykonawca ustalił granicę pomiędzy działkami [...] i [...] z wykorzystaniem operatów rozgraniczenia [...] i [...]. Ustalona w procesie modernizacji granica przebiega w linii prostej od punktu 695, przez punkt 645, do punktu 11170, będącego słupkiem trwałego ogrodzenia. Operat [...] (KERG [...]) został sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. H. Ż. do sprawy sądowej Sądu Rejonowego sygn. akt [...]. Sprawa sądowa o rozgraniczenie została poprzedzona rozgraniczeniem nieruchomości oznaczonej działką [...] względem nieruchomości oznaczonej działką [...], zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. znak: [...], w związku ze sporządzeniem przez geodetę uprawnionego P. K. operatu technicznego rozgraniczenia [...] (KERG [...]). Organ I instancji zaznaczył, że do chwili obecnej, do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, nie wpłynęło orzeczenie sądu do sprawy [...] o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej działką [...] względem nieruchomości oznaczonej działką [...]. Ze względu na brak akceptacji przez J. i Z. W. ustalonej w procesie modernizacji granicy między działkami [...] i [...], granica ta została oznaczona w procesie modernizacji jako granica sporna. Starosta stwierdził, że w dniach 11-29 września 2017 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego można było zapoznać się z projektem modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M. W dniu 26 września 2017 r. J. W. i Z. W. złożyli uwagi do protokołu z wyłożenia stwierdzając, że nie zgadzają się z tak ustaloną przez wykonawcę granicą. Według nich, granica powinna przebiegać od słupka ogrodzeniowego przy ulicy F, czyli od punktu 695 wzdłuż ogrodzenia, ściany budynku mieszkalnego nr [...] i budynku gospodarczego, które to budynki są własnością Z. Z., T. Z. i P. Z., do słupka ogrodzeniowego od strony potoku, czyli do punktu 11170. Ze względu na sposób dokonania wykreśleń w protokole ustalenia granic z dnia 4 lipca 2017 r., pismem z dnia 24 października 2017 r. Starosta poinformował wnoszących uwagi, że wykonawca prac modernizacyjnych dokona ponownego ustalenia granic na gruncie. Dalej organ I instancji podniósł, że w dniu 5 grudnia 2017 r. pełnomocnik J. W. i Z. W., złożył pismo z dnia 30 listopada 2017 r. dotyczące podtrzymania przez wnioskodawców uwag wniesionych na wyłożeniu projektu modernizacji oraz o zlecenie uprawnionemu geodecie ponownego ustalenia granic tym razem według stanu na gruncie urządzeń i obiektów - ogrodzeń i ścian budynków. Pismem z dnia 2 maja 2018 r. znak: [...] Starosta poinformował pełnomocnika wnoszących uwagi, że wykonawca zawiadomił o zakończeniu prac dotyczących ponownego ustalenia granic, a operat techniczny został wpisany do materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Dane zawarte w operacie technicznym, sporządzonym w związku z rozpatrzeniem wniesionych uwag, nie zmieniły danych ewidencyjnych wprowadzonych operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji stwierdził, że w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 grudnia 2017 r. pod poz. 8741 ukazała się informacja, że projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stał się z dniem 21 października 2017 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji zauważył, że w postępowaniu rozgraniczeniowym, geodeta uprawniony P. K., na szkicu granicznym do protokołu granicznego z dnia 17 lutego 2009 r. wskazał granicę między działkami [...] i [...] w linii prostej, odsuniętą od linii zabudowań i ogrodzenia, co zostało orzeczone przez Burmistrza Miasta decyzją [...] z dnia 10 grudnia 2009 r. Strony niezadowolne z ustalenia przebiegu granic, zażądały przekazania sprawy sądowi i w chwili obecnej pod sygnaturą [...] Sąd Rejonowy prowadzi sprawę o rozgraniczenie. Następnie organ I Instancji podał, że pismem z dnia 16 maja 2018 r. pełnomocnik J. W. i Z. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy między działkami [...] i [...], podtrzymując zgłaszane wcześniej zastrzeżenia co do przebiegu granicy i oświadczając, że granica powinna być ustalona zgodnie kryterium ostatniego stanu spokojnego posiadania i tak wkreślona granica mogłaby być zaznaczona jako granica sporna. Mając powyższe na względzie Starosta powołał się na treść art. 2 pkt 8, art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) oraz przepisy § 36, § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm., zwanego dalej przez organ "rozp. Egib"). Zdaniem organu I instancji, z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozp. egib lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Organ stwierdził, że dokumentacja techniczna [...] służąca do wydania decyzji o rozgraniczeniu [...]B z dnia 10 grudnia 2009 r. została sporządzona przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 236, poz. 1572). Starosta wskazał, że wykonawca prac modernizacyjnych dostał do analizy w/w operat techniczny [...], operat biegłego sądowego [...], mapę ewidencyjną (katastralną) w skali 1:2880 i dokonując analizy ustalił granicę pomiędzy działkami [...] i [...] od punktu 695, przez punkt 645 do punktu 11170. Punkty (595, 694, 11170 są punktami leżącymi na linii prostej z operatu rozgraniczenia [...]. Właściciele działek [...] i [...] nie złożyli zgodnego oświadczenia co do przebiegu granicy, dlatego też geodeta w procesie modernizacji nie mógł zastosować § 39 pkt 1 rozp. egib. W ocenie organu I instancji, ze względu na trwający od lat spór graniczny, wykluczający spokojny stan posiadania określany przez J. W. i Z. W. jako ogrodzenie, ściana budynku mieszkalnego nr 36, ściana budynku gospodarczego i ogrodzenie, nie można było zastosować kryterium określonego w § 39 pkt 2 rozp. egib. Wykonawca prac modernizacyjnych dokonał analizy operatu technicznego rozgraniczenia [...], operatu biegłego sądowego [...], mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1:2880 i ustalił granicę pomiędzy działkami [...] i [...] od punktu 695, przez punkt 645 do punktu 11170. Punkty 695, 645, 11170 są punktami leżącymi na linii prostej, wyznaczonej przez punkty 1 i 2 z operatu rozgraniczenia [...], gdzie punkt 645 to punkt 2, a punkty 695 i 11170 (punkty wspólne ogrodzeń działek [...] i [...] od drogi i od potoku), położone są na linii prostej wyznaczonej przez punkty 1 i 2 operatem rozgraniczenia [...]. Ta sama linia prosta była wykazana w numerycznej mapie ewidencyjnej, wykonanej w 2006 roku, powstałej z wektoryzacji mapy katastralnej obrębu M. Organ I instancji wskazał, że do protokołu z wyłożenia projektu modernizacji J. W. i Z. W. złożyli oświadczenie, że położenie punktów 695 i 11170 (słupki ogrodzeniowe) akceptują, lecz nie wyrażają zgody na przebieg granicy między tymi punktami, wykazany jako linia prosta operatem rozgraniczenia, zgodnym z mapą ewidencyjną w skali 1:2880 - mapą katastru austriackiego. Według nich granica powinna być wyznaczona według stanu użytkowania, czyli ogrodzenie, ściana budynku mieszkalnego, ściana budynku gospodarczego i dalej ogrodzenie. Zainteresowani stwierdzili, że sprawa o granicę toczy się w sądzie od ponad 8 lat i podali sygnatury akt Sądu Rejonowego: [...], [...], [...]. Starosta stwierdził, że ze względu na złożone przez J. W. i Z. W. uwagi podczas wyłożenia projektu modernizacji, wykonawca prac modernizacyjnych w dniu 2 marca 2018 r. dokonał ponownego ustalenia granic, czego rezultatem jest operat [...]. W opinii organu, dane zawarte w tym operacie technicznym, nie zmieniły danych ewidencyjnych, wprowadzonych modernizacją ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty J. i Z. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji odwołujący zarzucili naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie § 36 - § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie odwołujących, analiza treści operatów [...] i [...] oraz wydanych do nich opinii geodezyjnych prowadzi do wniosku, że dokumentacja ta nie spełnia wymogów opisanych w § 36 wymienionego wyżej rozporządzenia. Odwołujący zwrócili uwagę, że geodeta uprawniony P. K. w opinii do rozgraniczenia działki [...] z dnia 7 stycznia 2010 r. jednoznacznie wskazał, że "zgodnie z materiałami otrzymanymi do zgłoszenia niniejszej pracy geodezyjnej granica pomiędzy działkami [...] i [...] nie ma charakteru prawnego i nie istnieją żadne dokumenty opisujące jej przebieg poprzez położenie znaków granicznych. Możliwe jest tylko pośrednie wykorzystanie dokumentów sporządzonych dla działek sąsiednich". J. W. i Z. W. zaznaczyli przy tym, że decyzja Burmistrza, na którą powołuje się Starosta, z uwagi na skierowanie sprawy do Sądu, nie stała się wiążąca, a punkty graniczne wyznaczone w ramach tej pracy geodezyjnej nie pokrywają się z punktami 695 i 11170 z operatu [...]. Odnośnie natomiast operatu [...], sporządzonego przez biegłego inż. H. Ż. w postępowaniu sądowym [...] Sądu Rejonowego, odwołujący podali, że do chwili obecnej nie został on wykorzystany do wydania prawomocnego orzeczenia. Poza tym w opinii do przedmiotowego operatu biegły stwierdził, że "odnośnie przedmiotowych działek brak jest archiwalnych dokumentów pomiarowych zawierających dane liczbowe do ustalenia granic, tzn. zawierających współrzędne punktów granicznych lub domiary do trwałych szczegółów sytuacyjnych (naroża budynków, trwałe ogrodzenia lub inne trwałe urządzenia) istniejących obecnie na gruncie". Odnosząc się z kolei do podstawy sporządzenia swego operatu biegły wskazał, że istnieje szkic z 1976 roku wykazujący szerokości parcel [...] i [...] (a zatem nie dotyczący działki [...]), jednak i ten szkic nie zawiera informacji, czy wymiary te uzyskane zostały w drodze pomiarów dokonanych na gruncie, czy na mapie. Punkty na szkicu - jak podał biegły - nie zostały dowiązane (domierzone) do punktów geodezyjnych w układzie państwowym, a więc nie ma możliwości obliczenia współrzędnych tych punktów, ani też do trwałych szczegółów sytuacyjnych istniejących na działkach. Zdaniem odwołujących, przedmiotowy szkic nie zawiera żadnych danych pozwalających zidentyfikować datę i okoliczności jego powstania, tj. danych osoby sporządzającej, podpisu sporządzającego, daty sporządzenia itp., a co więcej odpisy wydane im oraz biegłemu geodecie opisane były w różny sposób przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Co do mapy katastralnej, uwzględnionej w opinii i operacie biegły sądowy stwierdził, iż na mapie nie wkreślono podziału działek [...] i [...]. Biegły nie potrafił zająć stanowiska w odniesieniu do problematyki tzw. skurczu mapy katastralnej. Odwołujący podnieśli, że punkty graniczne wskazane przez biegłego w żaden sposób nie pokrywają się z punktami 695 i 1170. Punkt 1 na mapie z projektem rozgraniczenia [...] znajduje się ok. 4,5 m od punktu 695 z operatu [...] (w jezdni ul. F), zaś punkt 2 z tej samej pracy znajduje się na wysokości budynków gospodarczych na rozgraniczanych działkach. W dacie sporządzania operatu [...] punkt oznaczony przez wykonawcę prac geodezyjnych w ramach modernizacji, jako punkt 11170, nie był namierzany, a nawet nie istniał. Zgodnie bowiem z prowadzonymi uprzednio pomiarami budynki gospodarcze, należące do właścicieli działek [...] i [...], znajdować się miały na sąsiedniej działce nr [...] (tzw. potok), a co za tym idzie pracami geodezyjnymi nie obejmowano części nieruchomości od punktu 2 z operatu biegłego H. Ż. w stronę faktycznie istniejących ogrodzeń od "potoku". Słupek istniejącego wówczas ogrodzenia działki [...] znajdował się zresztą w innym punkcie, aniżeli punkt 11170 z operatu modernizacji ewidencji, co wykazano w postępowaniu poprzez przedłożenie zdjęć, obrazujących prace przy wymianie ogrodzenia, stan uprzedni i obecny. Odwołujący stwierdzili, że opisany wyżej stan dokumentów nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż ustalenie granic powinno odbyć się w trybie § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. z zachowaniem kryteriów w nim wskazanych. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować na jakiej podstawie i w jaki sposób wykonawca ostatecznie ustalił granicę, nie sposób w tym miejscu nie wskazać, iż nastąpiło to z naruszeniem w § 39, który określa kolejność kryteriów, według których uprawniony geodeta dokonuje ustalenia granic. Zdaniem odwołujących, zestawienie treści omawianego przepisu ze stanowiskiem Starosty prowadzi do wniosku, że nadal niewyjaśnionym pozostaje dlaczego w wypadku granicy pomiędzy działkami [...] i [...] nie zastosowano kryterium z § 39 ust. 2 rozporządzenia, pomimo istnienia na gruncie trwałych urządzeń w postaci ogrodzenia i ścian budynków należących do Państwa Z., a także prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, sygn. [...], w przedmiocie ochrony posiadania, oddalającego powództwo Państwa Z., którzy rościli sobie pretensje do władania tzw. obejściem domu od strony działki [...], który to teren operat [...] bezpodstawnie włącza do działki [...]. Ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych informacji na temat tego, z jakiej przyczyny wykonawca odstąpił od ustalania stanu ostatniego spokojnego posiadania w sposób i w trybie na jaki pozwala mu § 39 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem odwołujących, stwierdzenie Starosty, że trwający od lat spór graniczny wyklucza spokojny stan posiadania, nie wytrzymuje krytyki albowiem rozporządzenie odwołuje się do "ostatniego stanu spokojnego posiadania", przez co należy rozumieć stan posiadania istniejący zanim ów spór graniczny powstał, łatwy do ustalenia w niniejszej sprawie chociażby na podstawie prawomocnego wyroku w sprawie [...]. Ponadto należy zauważyć, że spór pomiędzy stronami dotyczy własności, a stan posiadania pozostaje niezmieniony od kilkudziesięciu lat. Od kilkudziesięciu bowiem lat stan posiadania wyznacza linia biegnąca od słupka ogrodzeniowego przy ul. F, po ogrodzeniu z siatki do naroża budynku, po ścianie zewnętrznej budynku nr [...], ścianie zewnętrznej połączonego z tym budynkiem budynku gospodarczego i dalej po ogrodzeniu. Odwołujący podnieśli, że z § 39 rozporządzenia nie wynika, by wykonawca mógł dowolnie stosować jakieś bliżej nieokreślone kryterium mieszane, a tak właśnie stało się w niniejszym postępowaniu, na co wielokrotnie zwracano uwagę Staroście. Świadczy o tym fakt, iż zarówno punkt 695, jak i punkt 11170 wyznaczono na podstawie stanu istniejącego na gruncie, odcinek zaś łączący te punkty wykonawca wyznaczył odwołując się do dokumentacji, która nie odpowiada standardom, wymaganym przy modernizacji ewidencji, a nawet twierdząc, iż granica musi być wyznaczona linią prostą. Odwołujący podali, że w sytuacji, gdy ostatniego stanu spokojnego posiada nie da się ustalić, wykonawca prac ustala granicę po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, o czym stanowi § 39 pkt 3 rozporządzenia. Tymczasem w niniejszym postępowania wykonawca nie dość, że nie badał znaków i śladów granicznych, to jeszcze nie dokonał analizy "wszelkich dostępnych dokumentów" mogących mieć znaczenie, poprzestając na opisanych wyżej operatach, w tym operacie sporządzonym przez biegłego H. Ż., który nie stanowił podstawy wydania prawomocnego orzeczenia i jak - stwierdził sam biegły - opiera się na dokumentacji nie spełniającej wymogów, przewidzianych przez prawo. W związku z powyższym odwołujący uważają, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków, opierając się na dokumentacji, która nie zawierała danych liczbowych do ustalenia granicy oraz powielających ją operatach również nie spełniających obecnych wymogów, przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia działań przewidzianych w § 37, 38, 39 rozporządzenia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta, działając w oparciu o art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przeprowadził w 2017 roku modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego M jednostki ewidencyjnej T - obszar wiejski. Projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony dla obrębu M został wyłożony przez okres 15 dni roboczych - w terminie od 11 do 29 września 2017 r. - do publicznego wglądu zainteresowanych w budynku Starostwa Powiatowego, czyli zgodnie z art. 24a ust. 4 powyższej ustawy. Dane zawarte w tym projekcie stały się z dniem 21 października 2017 r. danymi ewidencyjnymi i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o powyższym, działając na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy, Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 grudnia 2017 r., poz. 8741 oraz 14 grudnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Organ II instancji stwierdził, że korzystając z przepisu art. 24a ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne J. W. i Z. W. 26 września 2017 r. zgłosili uwagi dotyczące danych ujawnionych w projekcie stwierdzając, że nie zgadzają się z ustaloną 4 lipca 2017 r. granicą ich działki nr [...] z działką nr [...], poprowadzoną w linii prostej między słupkiem ogrodzeniowym stanowiącym punkt wspólny działek nr: [...], [...], [...], a słupkiem ogrodzeniowym stanowiącym punkt wspólny działek nr: [...]. [...], [...], zamiast zgodnie ze stanem użytkowania, tj. między tymi słupkami po ogrodzeniach i ścianach budynków położonych przy granicy. Starosta uznał uwagę za zasadną i pismem z dnia 24 października 2017 r. poinformował skarżących, że wykonawca prac modernizacyjnych dokona ponownego ustalenia granic na gruncie. Czynności mające na celu ponowne ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] geodeta uprawniony M. K. przeprowadził na gruncie 2 marca 2018 r. Z wymienionych wyżej czynności został sporządzony operat techniczny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 19 kwietnia 2018 r. za nr [...]. Organ II instancji wskazał, że J. i Z. W. skorzystali również z uprawnienia zawartego w art. 24a ust. 9 omawianej ustawy, zgłaszając w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe pismo J. i Z. W., wniesione do Urzędu 5 grudnia 2017 r., czyli przed dniem ogłoszenia informacji o modernizacji, ale po dniu (21 października 2017 r.), w którym dane zawarte projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencyjnymi należy uznać jako zgłoszenie zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ II instancji stwierdził, że fakt ten uszedł uwadze organu I instancji, który przedmiotową sprawę rozstrzygnął, mimo że zgłoszone zarzuty dotyczące tych samych danych co niniejsza aktualizacja nie zostały rozpatrzone. Tymczasem zgodnie z art. 24a ust. 11 wymienionej wyżej ustawy, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zarzutów, w stosunku do gruntów, których zarzuty dotyczą dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie art. 24a ust. 10 ustawy, że "o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji", skutkuje, że dane ewidencyjne, które mają podlegać aktualizacji w toku przedmiotowego postępowania są niewiążące. Zatem nie powinny podlegać aktualizacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył również, że Starosta przedmiotowe postępowanie prowadził w związku z pismem Z. i J. W. z dnia 16 maja 2018 r., a o jego wszczęciu poinformował zainteresowane strony zawiadomieniem z dnia 24 maja 2018 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał przepis prawa materialnego - art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozpatrywał bowiem sprawę w trybie przepisów dotyczących aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, czyli przepisu art. 24 powyższej ustawy. W ocenie organu II instancji, Starosta zaskarżoną decyzję wydał przedwcześnie, bez wnikliwej analizy akt sprawy a zwłaszcza prowadzonej korespondencji. Świadczy o tym przede wszystkim nieustalenie w toku postępowania, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych objętych niniejszą aktualizacją Starosta nie rozstrzygnął w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe rozważania potwierdzają, że zaskarżoną decyzję Starosty należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy Starosta winien poprzedzić rozstrzygnięciem dotyczącym uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych zgłoszonych przez J. i Z. W., w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. Dopiero bowiem wówczas, gdy dane ewidencyjne w zakresie objętym zarzutami będą wiążące będzie mógł podjąć stosowne działania w przedmiotowej sprawie, o wszczęciu której poinformował zainteresowane strony w zawiadomieniu z dnia 24 maja 2018 r., gdyż dotyczy ona tego samego przedmiotu co zgłoszone zarzuty. Ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta zobowiązany został do odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także uwag zgłoszonych pisemnie przez J. i Z. W. 13 grudnia 2018 r. oraz przez T. Z. i P. Z. 14 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. Z. Z., P. Z. i T. Z. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, domagając się jej uchylenia. Zdaniem wnoszących sprzeciw, decyzja Starosty została wydana prawidłowo, a prowadzone w tej sprawie postępowanie nie budzi wątpliwości pod względem prawnym, jak i merytorycznym. Z kolei zarzuty podniesione przez J. i Z. W. oraz ich pełnomocnika zostały przez Starostę poddane wnikliwej analizie, a następnie w sposób prawidłowy i jednoznaczny rozstrzygnięte. W opinii skarżących, wszelkie czynności wykonane w ramach kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obręb M, a w szczególności ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] [...] zostały wykonane w sposób prawidłowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] został bowiem wcześniej potwierdzony w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego przez trzech niezależnych geodetów w tym dwóch biegłych geodetów wykonujących zlecone czynności przez Sąd Rejonowy do prowadzonego postępowania pod sygn. akt [...]. Biegli w dołączonych do materiałów opiniach potwierdzili przebieg granicy i okazali ją na gruncie. Zdaniem skarżących, granica wskazana przez biegłych geodetów jest tożsama z granicą wskazaną w ramach prowadzonej prze Starostę modernizacji ewidencji gruntów i budynków obręb M. Jednocześnie skarżący uważają, że całkowicie bezcelowe jest prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego z uwagi, że w swojej istocie sprawa ta w sposób jednoznaczny i ostateczny zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym obecnie przez Sąd Rejonowy Wydział Cywilny do sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzeka w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czyli wydania decyzji kasacyjnej. Ten ostatni przepis stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędne jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić jednakże należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16 (LEX nr 2399108): "Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych". W wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1781/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Jak wprost wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18, "art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zbadał, czy wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. i doszedł do wniosku, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było nierozpoznanie przez Starostę przed wydaniem decyzji zarzutów J. i Z. W. z dnia 30 listopada 2017 r. do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Jak wynika z akt sprawy, Starosta przeprowadził w 2017 roku modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego M jednostki ewidencyjnej T - obszar wiejski. Projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony dla obrębu M został wyłożony przez okres 15 dni roboczych - w terminie od 11 do 29 września 2017 r. - do publicznego wglądu zainteresowanych w budynku Starostwa Powiatowego. Dane zawarte w wymienionym wyżej projekcie stały się z dniem 21 października 2017 r. danymi ewidencyjnymi i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o powyższym Starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 grudnia 2017 r., poz. 8741 oraz 14 grudnia 2017 r. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Podstawę prawną działań Starosty stanowił przepis art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm., zwanej dalej: pgik), zgodnie z którym: "Art. 24a. 1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. 2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. 5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. 7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków." W dniu 26 września 2017 r., a więc w okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, J. W. i Z. W., korzystając z przysługującego im na podstawie art. 24a ust. 6 pgik uprawnienia, zgłosili uwagi dotyczące danych ujawnionych w projekcie stwierdzając, że nie zgadzają się z ustaloną 4 lipca 2017 r. granicą ich działki nr [...] z działką nr [...]. Uwagi te zostały przez Starostę uwzględnione, gdyż pismem z dnia 24 października 2017 r. nr [...] poinformował on Z. W. i J. W., że wykonawca prac dokona ponownego ustalenia granic. Następnie pismem z dnia 30 listopada 2017 r. J. i Z. W. wnieśli "Zarzuty do czynności uprawnionego geodety przeprowadzonych na gruncie w dniu 27 listopada 2017 roku wraz z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie czynności ustalenia granicy pomiędzy działkami [...] i [...], ewentualnie zawieszenie postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym granicy pomiędzy w/w działkami do czasu zakończenia postępowania Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny, sygn. [...]". Jak słusznie zauważył organ II instancji pismo to należy potraktować jako zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, o których mowa w art. 24a ust. 9 pgik. Zostały one, co prawda, zgłoszone przed ogłoszeniem przez Starostę w Dzienniku Urzędowym Województwa informacji, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków, jednak Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/07 (Lex nr 570364) i z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 349/17 (Lex nr 2425461), że użyte w przepisie art. 24a ust. 9 pgik sformułowanie, że każdy może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (to jest o tym, że projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych, nie wyłącza możliwości skutecznego wniesienia przed obwieszczeniem powyższej informacji zarzutów, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją. Przewidziany bowiem w art. 24a ust. 9 pgik termin 30 dni na wniesienie zarzutów do operatu ma charakter terminu końcowego; po jego upływie złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych. Zauważyć również należy, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 pgik), a do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11 pgik). Jak wynika z akt sprawy, zgłoszone przez J. i Z. W. pismem z dnia 30 listopada 2017 r. zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym nie zostały przez Starostę rozpoznane. Kolejnymi zawiadomieniami z dnia: 29 grudnia 2017 r. (k. 40 akt adm.), 1 lutego 2018 r. (k. 58 akt adm.) i 28 marca 2018 r. (k. 78 akt adm.) Starosta przedłużał termin rozpatrzenia wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. W aktach sprawy na k. 86 akt adm. znajduje się pismo Starosty z dnia 2 maja 2018 r. nr [...], z którego treści wynika, że stanowi ono odpowiedź na pismo z dnia 30 listopada 2017 r. Jak to już jednak zostało powyżej wskazane o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 pgik). Pisma Starosty z dnia 2 maja 2018 r. nie można jednak uznać za decyzję, gdyż nie zawiera ono rozstrzygnięcia, nie podano w nim podstawy prawnej oraz nie wskazano jego adresata (jedynie na dole strony widnieje informacja, że otrzymuje je pełnomocnik J. i Z. W.). Pismo to ma w ocenie Sądu jedynie charakter informacyjny. Rację ma zatem organ II instancji stwierdzając, że Starosta wydał swoją decyzję przedwcześnie, tj. przed rozpoznaniem zarzutów J. i Z. W. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzja ta została bowiem wydana przez organ I instancji w odpowiedzi na wniosek J. i Z. W. z dnia 16 maja 2018 r. zawierający zastrzeżenia do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Starosta powinien był bowiem w pierwszej kolejności wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych zgłoszonych przez J. i Z. W. w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r., a dopiero potem, gdy dane ewidencyjne w zakresie objętym zarzutami będą wiążące, podjąć stosowne działania w celu załatwienia wniosku J. W. i Z. W. z dnia 16 maja 2018 r. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.