III SA/Kr 910/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 31 maja 2006 r Nr: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 31 maja 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...], orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Skała gmina [...] zmiany polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce ewid. Nr [...] o pow. 0,1209 ha nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027 z późn.zm.). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 1991 Nr [...] , na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) stwierdzono nabycie przez gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] Miasto - uregulowanej w księdze wieczystej [...] zgodnie ze spisem w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] . Według ewidencji gruntów nieruchomość objętą KW [...] stanowiły działki [...] o pow. 0,1439 ha i 3104 o pow. 0,1365 ha o łącznej powierzchni 0,2804 ha. Notarialną umową darowizny z [...] 1992 r. Rep. [...], A. M. nabył własność nieruchomości stanowiącej m.in. działkę [...] o pow. 0,1437 ha w [...] objętą KW [...]. Dnia [...] 1994 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za Nr [...] przyjęty został do zasobu "operat pomiarowy modernizacji ewidencji gruntów obrębu miasto [...]", wykonany przez G. - firmę wykonawstwa usług geodezyjnych i kartograficznych z [...]. Według tego operatu działka ewid. [...] o pow. 0,1437 ha, objęta KW [...] (obecnie KW [...] ) zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację na działkę [...] o pow. 0,1359 ha. Natomiast działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2804 ha obj. KW [...] (dawna KW Nr [...]) zmieniły oznaczenie na działki [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3677 ha. Zmiany te zostały ujawnione w dziale [...] (dawna [...]) dopiero na podstawie wniosku z dnia [...].2000 Dzkw [...] , i wykazu zmian gruntowych. W związku ze zgłaszanymi w administracyjnym trybie skargowym do organów administracji geodezyjnej skargami A. M., że bez podstawy prawnej zmniejszono obszar jego działki, przeznaczając jej część pod drogę, Starosta Powiatu [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Wydaną po wszczęciu z urzędu postępowania decyzją z dnia [...] 2006 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2006 r., (znak [...] ) Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Skała miasto Gmina [...] zmiany polegającej "na rozdzieleniu połączonych w działce [...] o pow. 0,1209 ha nieruchomości o odmiennym stanie prawnym" zgodnie z operatem pomiarowym Nr [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. E. G. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego z dnia [...] 2005. Orzeczona decyzją z [...] 2006 r. zmiana ewidencji gruntów polega na tym, że z działki [...] o pow. 0,1209 ha wydzielono trzy działki ewidencyjne. Działki [...] o pow. 752m2 i [...] o pow. 391 m2 odpowiadają części działki [...] o pow. 0,1209 ha objętej KW [...] własności Gminy [...] . Trzecia działka [...] o pow. 66m2 odpowiada części działki [...] o pow. 0,1437 ha objętej KW [...] (dawna [...]), a pozostała część działki [...] odpowiada działce [...] o pow. 0,1359 ha objętej tą samą KW i stanowiącej własność A. M.. Uzasadniając decyzję Starosta ustalił, że operatem pomiarowym modernizacji ewidencji gruntów sporządzonym przez firmę G w 1994 r., utworzona została działka ewidencyjna [...] jako użytek o charakterze drogi lokalnej i obejmująca grunty o niejednorodnym stanie prawnym. Działką tą objęto m.in. część działki [...] objętej księgą wieczystą [...] (dawna [...]), odpowiadającą działce [...] z operatu pomiarowego Nr [...] z [...] .2005 r. i stanowiącą własność A.M.. W konsekwencji utworzona operatem modernizacji ewidencji z 1994 r. działka [...] o pow. 0,1359 ha i wydzielona z działki [...] działka [...] o pow. 0,0066 ha, dopiero razem odpowiadają dawnej działce [...] o pow. 0,1437 ha, objętej księgą wieczystą [...] (dawna [...]). Ustalił zarazem Starosta, że utworzona operatem modernizacji z 1994 r. działka [...] o pow. 0,1209 ha o charakterze drogi lokalnej nie odpowiada dawnej działce [...] o pow. 0,1365 ha, której dotyczyła wyżej opisana decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] 1991 r. Stwierdzono, że utworzona operatem modernizacji z 1994 r. działka [...] o pow. 0,2468 ha powstała z części działek [...] i [...] wskazanych w/w decyzją komunalizacyjna z 1991 r. i zlokalizowany jest na niej Dom Kultury. Ustalono dalej, że działka [...] stanowiąca drogę obejmuje części dawnych działek [...] i [...] własności Gminy [...], część działki [...] własności A.M. oraz części kilkunastu innych jeszcze działek stanowiących prywatną własność. Zdaniem organu l instancji wprowadzona decyzją z dnia [...] 2006 r. zmiana, doprowadza do zgodności operatu ewidencji gruntów (według jego stanu sprzed modernizacji) ze stanem prawnym wynikającym z ksiąg wieczystych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza podnosiła, że w trybie modernizacji ewidencji w 1994 r. działka A.M. zmieniła oznaczenie, konfigurację i powierzchnię na działkę [...] o pow. 0,1359 ha, natomiast utworzona tym operatem działka [...] stanowi istniejącą od 20 lat drogę publiczną zaliczoną Uchwałą Rady z 30.12.2003 r. do dróg gminnych. Zarzucono, że w toku modernizacji A. M. nie kwestionował pomiarów i projektowanych zmian. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w oparciu o zebrany materiał za własne przyjął ustalenia organu l instancji, dokonując dalszych ustaleń o charakterze uściślającym i uzupełniającym. Wskazano, że wpisu prawa własności Gminy [...] co do działek [...] i [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] 1991 r., dokonano dnia [...].1992 r. i po tej dacie nie dokonywano zmian wpisów co do prawa własności w dziale II księgi wieczystej [...] (dawna [...]). Wskazano dalej, że prowadzone przez firmę "G" prace geodezyjne związane z modernizacją operatu ewidencji gruntów, nie mogły doprowadzić - bez wydanych w odpowiednim trybie decyzji czy orzeczeń - do zmiany stanu własności działek w . tym, działek wydzielonych pod drogi publiczne lecz stanowiących przedmiot odrębnej od Gminy własności. Organ odwoławczy stwierdził, że wykaz synchronizacyjny sporządzony w ramach operatu modernizacyjnego [...] z [...] 1994 r., według którego działka [...] powstała tylko z działki [...] jest nieprawidłowy, gdyż w istocie utworzona tym operatem działka [...] o pow. 0,1209 ha powstała z części innych działek kolejno przylegających do siebie, w tym z południowej (a nie północnej jak w uzasadnieniu dec. org. l instancji) części działki [...] objętej KW [...] (d.KW [...]) własności A. M.. Wskazując na przepis art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ odwoławczy podkreślił, że dane ewidencji gruntów i budynków służą m.in. do oznaczania nieruchomości w dziale I-O ksiąg wieczystych. Dokonane zaskarżoną decyzją zmiany służą doprowadzeniu do zgodności ze stanem prawnym oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, przez usunięcie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych dokonanych w operacie po jego modernizacji. Przywołując przepis § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podkreślono że objęcie jedną działką ewidencyjną obszarów gruntu niejednorodnych prawnie, stanowi stan ewidencji sporny z prawem i konieczne było -w ramach przewidzianej § 44 pkt. 2 aktualizacji operatu - przywrócenie stanu prawnego wykazanego w księgach wieczystych i odpowiadającego mu - a zarejestrowanego przed modernizacją- stanu operatu ewidencji gruntów. Wskazano też przepis § 46 ust. 2 pkt. 2 powołanego rozporządzenia jako podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji na podstawie przyjętego do państwowego zasobu opracowania geodezyjno-kartograficznego wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Podkreślając, iż w świetle przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska, oznaczenie nieruchomości co do jej obszaru nie jest objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego do księgi wieczystej prawa, ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie, wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów art. 7 i 77 kpa. Uzasadniając skargę nie wskazano naruszenia konkretnych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a powtarzając twierdzenia i zarzuty odwołania podkreślono, że "w roku 1994 wykonawca prac geodezyjnych G z D wykonała i dokonała zmian w ewidencji gruntów", oraz że opracowanie wykonywano na polecenie Ministra Rolnictwa. Naruszenia natomiast przepisów art. 7 i 77 kpa upatruje skarga w tym, iż zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę, że wprowadzenie w 1994 r. w ewidencji zmian, było następstwem trybu modernizacji ewidencji, o której zainteresowany A. M. był zawiadomiony i nie kwestionował przebiegu działki [...] jako drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne. Uczestniczący w postępowaniu na prawach strony A. M. wnosił o oddalenie skargi i dokumentował, że podpis jego na zawiadomieniu z [...].1993 został podrobiony, , a dochodzenie umorzono wobec niewykrycia sprawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że kontrolę tę Sądy sprawują pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpatrując skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem co skargę czyni bezzasadną. Podniesione w skardze zarzuty wymagają przybliżenia przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 Nr 240, póz. 2027) - dalej ustawa - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1) Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1 ) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, póz. 454) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian z urzędu wszczął Starosta. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Wydanie w sprawie decyzji przez organ l instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7 i 77 kpa nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie można podzielić. Wypada przypomnieć, że centralnym pojęciem ewidencji gruntów jest działka ewidencyjna jako najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 pkt. 3). Działka ewidencyjna definiowana jest w § 9 ust. 1 Rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ustalenie zatem, że utworzone operatem modernizacji ewidencji gruntów z 1994 r. działki ewid. [...] i [...], nie stanowią obszaru gruntów jednorodnego pod względem prawnym, dawało organom ewidencji podstawę do wprowadzenia zmian, przez wyodrębnienie (rozdzielenie) działek ewidencyjnych stanowiących odrębne przedmioty własności. Okoliczność, że działki te powstały w czasie modernizacji operatu, nie wyłącza zmian w trybie aktualizacji operatu ewidencji (§ 56 pkt. 1). Stawianie zainteresowanemu A. M. zarzutu, że nie kwestionował operatu w czasie jego modernizacji, nie jest uzasadnione, skoro z postanowienia o umorzeniu śledztwa z [...].04 wynika, że fakt podrobienia jego podpisu na zawiadomieniu w toku modernizacji miał miejsce, nie ustalono tylko sprawcy tego czynu. Skarżący nie wskazuje konkretnych okoliczności, które świadczyć miały by o naruszeniu przez organy ewidencji zasad zbierania i oceny materiału dowodowego. W szczególności nie jest podważone ustalenie, że będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]1991 r. działki ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2804 ha, objęte księgą wieczystą [...] nie są tożsame z niejednorodnymi prawnie działkami [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3677 ha. Okoliczność, że zmiany operatu ewidencji z 1994 r., zostały ujawnione w dziale [...] (dawna [...]) w [...] 2000 r. nie stoi na przeszkodzie w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że to dane z rejestru nieruchomości tj. z ewidencji gruntów stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, póz. 1361 z późn.zm.) stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Przepisy § § 27 i 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, póz. 1122 z późn.zm.) precyzują, że dane dotyczące nieruchomości gruntowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I-O zawierającym oznaczenie nieruchomości na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.11.1997 r. II CKN 110/97., Prok i Pr 1998/5/28), jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000 r. str. 36 i in. wraz z powołanym tam orzecznictwem), powszechnie przyjęte jest stanowisko, że oznaczenie nieruchomości w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa (art. 3), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5), a zatem statuowanymi tą ustawą domniemaniami. Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów we wzajemnej konfiguracji i ewent. powierzchni a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) jest dopuszczalna w oparciu o wskazane Rozporządzeniem źródłowe dokumenty. Przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2005 opracowanie geodezyjno-kartograficzne - Nr [...] wraz z wykazem zmian ewidencyjnych, w świetle przepisów § 46 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 w zw. z § 35 pkt. 1, stanowi materiał źródłowy stanowiący podstawę zmian aktualizujących ewidencję gruntów, przez doprowadzenie do jej zgodności a stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko skargi, iż zaskarżoną decyzją naruszono bliżej nieopisane przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ma także doniosłości prawnej dla przedmiotu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, podnoszona przez skarżącą Gminę okoliczność że utworzona operatem z 1994 r. działka [...] stanowi istniejącą od 20 lat drogę publiczną zaliczoną do dróg gminnych Uchwałą Rady Gminy [...] z [...] 2003 r. Działka ta, w zakresie odpowiadającym działce [...] oznaczonej w operacie Nr [...], zawiera w sobie część działki ewid. [...] o pow. 0,1437 ha objętej księgą wieczystą [...], przy czym jak ustaliły organy, nie wykazała Gmina tytułu prawnego do uwidocznienia w ewidencji takiej zmiany. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej, z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu [...] 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takich nieruchomości, stanowi ostateczna decyzja Wojewody. Dopiero zatem w przypadku ewentualnego uzyskania stosownej decyzji i wpisu do księgi wieczystej, będzie mogła Gmina wnosić o zmianę ewidencji gruntów i dostosowanie jej do stanu prawnego. W postępowaniu ewidencyjnym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organy ewidencji nie mogą samodzielnie ustalać tytułów własności. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).