III SA/Kr 912/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: F.T.H.U "A" W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 220,00 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ukarał W. K. (skarżącego) karą pieniężną w wysokości 5 500 zł za naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (decyzja z [...] 2017 r.). Była to decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja została uchylona przez organ II instancji). W uzasadnieniu organ wskazał, że wymierzona kara składała się z dwóch kar, tj. 5 000 zł za nierejestrowanie za pomocą właściwego urządzenia: prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy) oraz 500 zł z tytułu niewczytywania danych z karty kierowcy w wymaganych okresach tj. co 28 dni (l.p.6.3.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy). Organ stwierdził, że ustalone naruszenia obowiązków wynikających z powołanej ustawy stwierdzono w trakcie kontroli drogowej 15 lipca 2016 r. samochodu DAF no nr rej. [...] z naczepą Schwarzueller nr rej [...] kierowanego przez zatrudnionego w firmie skarżącego (F.T.H.U A W. K.) kierowcę – R. Z. Kontrola została udokumentowana protokołem oraz protokołem przesłuchania kierowcy. Dalej organ szczegółowo opisał poszczególne naruszenia przepisów. Stwierdził, że w trakcie kontroli stwierdzono, że na karcie kierowcy rejestrował się odpoczynek. Kierowca, przesłuchany pod rygorem odpowiedzialności karnej, przyznał, że przyłożył magnes do impulsatora skrzyni biegów na ok. 20-30 minut przed zatrzymaniem ponieważ miał zlecony załadunek w P i tego samego dnia rozładunek w L. Organ stwierdził również, że z analizy danych karty kierowcy wynikało, że dane te nie były pobierane w wymaganych okresach. Od poprzedniego wczytania danych upłynęło 34 dni, co oznaczało przekroczenie wymaganego okresu o 6 dni. Obowiązek okresowego pobierania danych (28 dni) wynikał z §4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w. sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.). Organ podkreślił, że wzywał skarżącego w trybie art. 92c ustawy o transporcie drogowym do przedstawienia faktów oraz dowodów na ich poparcie – wskazujących, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub że za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Wezwanie zostało odebrane 25 lipca 2016 r., ale skarżący w ogóle się do niego nie ustosunkował. W ocenie organu materiał dowodowy nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania ww. art. 92c ustawy o transporcie drogowym, dlatego wymierzona kara była zasadna. W wniesionym odwołaniu skarżący zaprzeczył aby dane kierowcy nie były sczytywane w wymaganych okresach. Zgodnie z ustaleniami kontroli ostatni dzień odczytu poprzedzający zatrzymanie kierowcy do kontroli drogowej (15 lipca 2016 r.) miał nastąpić 11 czerwca 2016 r., co było oczywistą nieprawdą. Program Tachoscan używany przez inspekcję drogową nieprawidłowo bowiem interpretował dane ostatniego pobierania wykresówki. Skarżący przyznał, że samodzielnie odczytane przez niego pliki przy użyciu tego programu wskazywały na 11 czerwca 2016 r. jako ostatni dzień wczytywania danych, ale po otwarciu plików okazało się, że znajdują się w nim tzw. dni "puste" w ilości 9 dni, co dawało tylko 23 dni zarejestrowanej działalności. Skarżący podkreślił również, że organ nałożył karę zarówno za niezarejestrowanie działalności przez kierowcę jak i za przekroczenie okresu regularnego pobierania danych nie mając pewności co do odczytywanych zapisów. Skarżący wskazywał, że wszyscy wiedzą, że dane z karty kierowcy należy wczytywać co 28 dni, a dane z tachografu co 90 dni. Problemem jest jednak, jakie dni mają być liczone do tego terminu. Polskie przepisy tego nie określają, a więc należy stosować pkt 3 preambuły Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem należy uwzględniać wyłącznie dni "zarejestrowanej działalności". Organ natomiast błędnie przyjął, że chodzi o dni kalendarzowe. Dodatkowo skarżący powtórzył poprzednią swoją argumentację o braku winy co do postępowania kierowcy zakłócającego magnesem odczyt urządzenia rejestrującego. Zapewnił, że wszyscy kierowcy są szkoleni w zakresie obowiązujących przepisów, zwłaszcza norm pracy, a on sam dba o to aby przewozy były odbywane. Decyzją z 13 czerwca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że kierowca przyznał się do przyłożenia magnesu do impulsatora skrzyni biegów. Takie działanie powodowało, że tachograf rejestrował "odpoczynek" w czasie jazdy, a kierowca mógł dowolnie manipulować tachografem, operując selektorem. Organ wskazał również, że: "Kierowca podjął decyzję o użyciu niedozwolonego urządzenia z uwagi na konieczność wykonania zadania przewozowego w określonym z góry czasie". Co do kwestii "zarejestrowanej działalności" tj. okresów obowiązkowego wczytywania danych - wynikających z art. 1 ust. 3 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 168, str. 16) – organ przyznał, że tylko takie dni powinny być brane pod uwagę. Niemniej jednak z materiału dowodowego wynikało, że ostatni dzień odczytu przed kontrolą jaka miała miejsce 15 lipca 2016 r. - to był 11 czerwca 2016 r. (w tym dniu kierowca zadeklarował "odpoczynek"). W okresie 34 dni od ostatniego odczytu – kierowca prowadził pojazd przez 26 dni, a przez 8 dni "odbierał odpoczynek tygodniowy" lub wykonywał inną pracę. Organ zaznaczył, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe (...)". Zdaniem organu "odpoczynki tygodniowe" nie stanowiły zatem okresów niezarejestrowanej działalności ponieważ ich analiza była niezbędna do stwierdzenia, czy kierowca prowadzi pojazd zgodnie z normami. Jedynie urlopy wypoczynkowe lub zwolnienia chorobowe zwalniały z obowiązku rejestracji aktywności kierowcy. Odnosząc się natomiast do obowiązku skarżącego w przestrzeganiu przepisów dotyczących norm czasu pracy kierowców - jako pracodawcy i przedsiębiorcy – organ wskazał, że to skarżący powinien wykazać przesłanki zwalniające go z odpowiedzialności. Organ zacytował szereg wyroków sądów administracyjnych świadczących o tym, że z takiej odpowiedzialności nie zwalnia brak możliwości osobistego nadzoru nad kierowcą w czasie konkretnego kursu, przeprowadzanie w firmie szkoleń, odbieranie od kierowców zobowiązań do przestrzegania czasu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzone zostały wszystkie dotychczasowe zarzuty. Skarżący zakwestionował prawidłowość odczytu danych i wskazywał, że sam korzysta z urządzenia Tachoreader Combo produkcji tej samej firmy, co oprogramowanie Tachoscan wykorzystywane przez Inspekcję Transportu Drogowego. Podkreślił, że wnosił, bezskutecznie, o przedstawienie homologacji urządzeń, którymi inspektorzy pobierali dane. W jego ocenie od wielu lat problemy z prawidłowym odczytem przy użyciu Tachoscan Control istniały – co potwierdzały protokoły kontroli w jego firmie (kontrole prowadzone przez WITD z Kierl, Krakowa i Rzeszowa). Program Tachoscan sugerował niepobranie kart kierowców, ale po dostarczeniu płytki z plikami odczytywanymi przez inny typ oprogramowania (Tachoreader Combo – tego samego producenta co Tachoscan), okazywało się to nieprawdą i wszystkie postępowania administracyjne zostały umorzone. Skarżący wskazał również, że nawet gdyby dostarczone przez niego pliki się nie otworzyły, to karta kierowcy przetrzymuje dane do 900 dni jego aktywności. Skarżący wskazał, że to kierowca samowolnie przyłożył magnes do skrzyni biegów. Trasa, którą realizował zaplanowana była właściwie w sposób logistyczny tj. kierowca mógł ją wykonać swobodnie bez naruszania norm czasu pracy. Z tego powodu kierowca został ukarany naganą z wpisem do akt osobowych. Skarżący wskazał, że oceniono materiał dowodowy zbyt pochopnie. Przesłuchanie kierowcy zostało źle przeprowadzone, a organy w istocie nie ustaliły czy zadania powierzone kierowcy umożliwiały mu wykonanie zleconych transportów zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazywał, że oprogramowania Tachomat Yellow i Tachoscan, używane przez Inspekcję, nie podlegają procedurze legalizacji urządzeń. Służą one jedynie do sczytywania danych z tachografu (to urządzenie podlega legalizacji) i karty kierowcy. Na rozprawie skarżący wyjaśniał, że przesłał do organu jedynie płytę CD z zapisami, ale nie był wzywany o dosłanie wydruku z tej płyty lub innej płyty. Przedstawił również świadectwo pracy ukaranego kierowcy, który został zwolniony dyscyplinarnie z pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne. Organy błędnie oceniły materiał dowodowy, w szczególności zeznania kierowcy R. Z. Co istotne, zeznania te właściwie były przytaczane w decyzjach w sposób sprzeczny z ich faktycznym brzmieniem, co ma znaczenie ponieważ skarżącemu odmówiono wydania kopii (odpisu) protokołu przesłuchania. Skarżący nie miał przy tym racji zarzucając brak homologacji oprogramowania komputerowego ponieważ dla programów komputerowych w ogóle nie jest wydawana homologacja. Zasadniczo bowiem homologacja to zezwolenie na używanie urządzenia technicznego, a nie oprogramowania komputerowego. Przedmiotem sporu była ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, na okoliczność odpowiedzialności skarżącego za działania zatrudnionego kierowcy, a także prawidłowość odczytywanych danych z kart kierowcy w zakresie częstotliwości ich sczytywania. Słusznie strony wskazywały przy tym na kluczowy dla sprawy art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powołanym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania kierowcy R. Z., który potwierdził przyłożenie magnesu do imulsatora skrzyni biegów. Niemniej jednak organy w ogóle nie cytowały dalszej części zeznań. Na pytanie w jakim celu kierowca to zrobił – przesłuchany odpowiedział "Miałem zlecony załadunek w P na jutro i rozładunek jutro w L na godzinę ok. 9:00. Chciałem wcześniej zacząć i być wcześniej w domu". Z kolei na następne pytanie: "Czy trasa tego dnia była tak rozplanowana aby można ją było do końca wykonać nienaruszając przepisów o czasie pracy kierowcy?" – kierowca odpowiedział "Można byłoby". Organy praktycznie pominęły ten fragment przesłuchania w jego opisie przytaczanym w decyzjach. Co więcej, kiedy skarżący zwrócił się o wydanie mu odpisu protokołu przesłuchania powołując się na swój ważny interes tj. konieczność wypowiedzenia się co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie winy kierowcy – organ odmówił wydania tego dokumentu powołując się na nieaktualne brzmienie art. 73 k.p.a. (możliwość przeglądania akt sprawy i sporządzania notatek lub odpisów samodzielnie wyłącznie w siedzibie organu) i nieaktualne, w związku z tym, orzecznictwo sądów administracyjnych . Trzeba bowiem podkreślić, że obowiązujący do 10 kwietnia 2011 r. art. 73 §1 i 2 k.p.a. stanowił, że: W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (§1). Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§2). Jednakże 11 kwietnia 2011 r. brzmienie przepisów uległo zmianie w ten sposób, że: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§2). Przytoczone powyżej brzmienie znowelizowanego art. 73 §2 k.p.a. nie uzależnia uwierzytelniania odpisów wyłącznie od uprzedniego sporządzenia ich przez stronę w siedzibie organu. Przytaczane przez organ w tym kontekście wyroki sądów administracyjnych (z lat 1996, 2010 i 2012) były nieadekwatne ponieważ odnosiły się do nieaktualnego brzmienia art. 73 k.p.a. tzn. sprzed nowelizacji z kwietnia 2010 r. Dodatkowo, organ odmawiając wydania odpisu powołał się na brak uiszczenia opłaty skarbowej, ale wskazywał wyłącznie na §3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 187, poz. 1330) stanowiący o obowiązku dołączenia do wniosku dowodu zapłaty opłaty skarbowej nie później niż w ciągu 3 dni od chwili powstania obowiązku jej zapłaty. Organ pominął jednak treść art. 261 k.p.a stanowiącego, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§1). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§2). W ocenie Sądu opisane powyżej działania organu faktycznie doprowadziły do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Niewątpliwie bowiem wynika z zeznań kierowcy, że zlecone zadania zostały ustalone w sposób zapewniający przestrzeganie przepisów o normach czasu pracy, a zakłócanie pracy tachografu było "własną inicjatywą": kierowcy. Organy nie zakwestionowały wiarygodności zeznań świadka np. poprzez przedstawienie symulacji zleconych transportów, aby wykazać, że pomimo zapewnień świadka, niemożliwe było wykonanie zleconych zadań zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym Sądu doszedł do wniosku, że naruszone zostały art. 77§1 i art. 80 k.p.a przewidujące obowiązek zebrania i oceny w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nierzetelne przytaczanie zeznań kierowcy, a także odmowa wydania odpisu protokołu tych zeznań oparta na nieaktualnym stanie prawnym – naruszyła obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu gwarantowanego art. 10 §1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd nie może się natomiast wypowiadać co do zasadności zarzutów o błędnym odczytaniu danych przy użyciu oprogramowania Tachoscan, ponieważ w aktach brak jest wydruków z płytki CD nadesłanej przez skarżącego. Sąd zauważa przy tym, że jeżeli nie było możliwe otwarcie plików zapisanych na płytce to organ powinien wezwać ponownie o przesłanie nowej płytki lub o przesłanie sporządzonych z tej płytki wydruków potwierdzających argumentację skarżącego o przestrzeganiu przepisów w zakresie obowiązku sczytywania danych z kart kierowców co 28 dni. Organy prawidłowo przy tym przyjęły, że okresami nierejestrowania działalności kierowcy są te dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Sąd podziela w tym zakresie m.in. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że zgodnie z pkt 4 ppkt. 034 rozdziału III ("Wymagania odnośnie do konstrukcji i funkcjonalności urządzenia rejestrującego") załącznika nr IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 czynnościami kierowcy są: "prowadzenie", "praca", "dyspozycyjność" lub "przerwa/odpoczynek". Oznacza to, że obliczając okres 28 dni rejestrowanej działalności, organy powinny uwzględnić nie tylko ilość kierowców w pojeździe lecz także ilość cykli wkładania i wyjmowania karty oraz ilość zmian czynności kierowcy, o których mowa powyżej. Z pkt 12 rozdziału III załącznika nr IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wynika, że okres 365 dni obejmuje co najmniej 2.190 współkierowców, co najmniej 2.190 cykli wkładania i wyjmowania kart oraz co najmniej 93.440 zmian czynności kierowcy. Powyższą miarę należy odnieść do okresu "28 dni rejestrowanej działalności", dokonując odpowiedniej redukcji proporcjonalnej. W świetle powyższych rozważań dni rejestrowanej działalności obejmują nie tylko dni wkładania i wyjmowania karty w związku z prowadzeniem pojazdu przez kierowców, lecz także dni podejmowania innych czynności (zmian czynności) kierowców ("praca", "dyspozycyjność" lub "przerwa/odpoczynek") - wyrok WSA w Rzeszowie z 2 grudnia 2016 r., II SA/Rz 379/16. Sugestie skarżącego o podwójnym ukaraniu poprzez wliczanie czasu odpoczynku do ww. okresu 28 dni nie są więc zasadne. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz rozważań w uzasadnieniach decyzji (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2017 r., poz.1369 z późn. zm.). Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy – zasądzając zwrot uiszczonej opłaty sądowej (220 zł).