III SA/Kr 912/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Łużna z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/56/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łużnej oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Łużna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjęła uchwałę Nr VII/56/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łużnej oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, a to art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w wyniku czego zaskarżona uchwała nie weszła w życie oraz nie wywołała zamierzonych przez nią skutków prawnych, podczas gdy zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie; 2. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II pkt 2.4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członek zespołu i grupy roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole mocą zarządzenia Wójta; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II pkt 2.5 załącznika do zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego - skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skargowe; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 1 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 5. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 oraz art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 oraz art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania a przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 7. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 2 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że Zespół powołuje Wójt Gminy Łużna, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale I pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem a jednostkami wymienionymi w rozdziale II pkt 1 mogą być powoływane grupy robocze, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach; 9. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 i art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale II pkt 2.3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że każdy członek zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9c ust. 3 ustawy. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 10. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 8 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt. l załącznika do zaskarżonej uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych urzędu gminy - wskazanych przez wójta, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 11. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 13 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 12. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 9 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że za obsługę techniczno-organizacyjną zespołu odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łużnej, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 13. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że spotkania zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 14. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 10 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny może powoływać grupy robocze, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres prac zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy i sekretarza zespołu oraz tryb ich odwołania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez wójta w drodze zarządzenia; 17. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 16 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenie zespołu może być zwołane także na wniosek co najmniej jednej czwartej liczby członków zespołu, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łużna wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest niezasadna i zasługuje na oddalenie w całości. W pierwszej kolejności organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem organ stał na stanowisku, iż uchwała ta nie podlega obowiązkowi ogłoszenia. Wojewódzki dziennik urzędowy jest oficjalnym publikatorem urzędowym funkcjonującym na mocy przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołany został dla promulgacji m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz do ogłaszania niektórych innych aktów prawnych, informacji, komunikatów, obwieszczeń i ogłoszeń, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. W ocenie organu kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w przywołanym przepisie aktów prawa miejscowego, bowiem nie zawiera ona w swej treści regulacji o charakterze normatywnym oraz nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Organ uznał, że należy ją traktować jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego, wobec czego brak było obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała przekazana została do legalizacji Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie - Wydział Nadzoru Prawnego i Kontroli. Organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały, nie wskazał na żadne uchybienia czy niezgodność uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Łużnej nie przekroczyła delegacji ustawowej i nie naruszyła wskazywanych przez skarżącego przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Konstytucji RP oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wręcz przeciwnie, kwestionowane przez skarżącego regulacje zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowią realizację delegacji ustawowej, dotyczą bowiem trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu. Organ podniósł, że Rada Gminy Łużna określiła przesłanki odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, ponieważ żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie reguluje przyczyn odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, zatem uznać należy, że materia ta objęta została delegacją wynikającą z art. 9a ust. 15 przywołanej ustawy. Ściśle bowiem wiąże się ze sposobem i trybem odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem organu również pozostałe zapisy zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały wskazywane w skardze nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem, stanowią bowiem realizację delegacji ustawowej, określają szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W szczególności nie sposób uznać, by wskazanie w rozdziale III pkt 4 załącznika do uchwały, że obsługę techniczną i administracyjną zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łużnej stanowiło wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie wynika, który ośrodek pomocy społecznej jest właściwy do obsługi zespołu interdyscyplinarnego powołanego przez Wójta Gminy Łużna. Organ podniósł, że nawet jeśli zapisy ustawowe zostały powtórzone w uchwale, to dlatego, by zapewnić spójność, czytelność uchwały i kompleksowe uregulowanie materii związanej z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowymi warunkami funkcjonowania zespołu. Redagując przedmiotowy załącznik do uchwały organ miał na względzie, by był on jasny i zrozumiały dla każdego odbiorcy, przede wszystkim dla członków zespołu i mieszkańców gminy, którzy nie mają wiedzy, że kwestie nie uregulowane w regulaminie znajdują się w akcie prawnym wyższego rzędu i z pewnością nie sięgną do zapisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Łużna z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr VII/56/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łużnej oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (zwanej dalej "u.p.p.r."). Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Łużna obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione, a wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.