III SA/Kr 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. K. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7 , art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm., zwanej dalej ustawową o pomocy społecznej) - utrzymało mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] 2010 r., znak: [...], przyznającą zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 300 zł. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji - Burmistrz Miasta – wskazał, że ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że rodzina skarżącej składa się z pięciu osób, a jej łączny dochód wynosi 656,00 zł, z tego na osobę przypada 131,20 zł. Ponadto organ I instancji przytoczył treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej i podniósł, że ustalając wysokość przysługującego świadczenia wziął pod uwagę, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wobec tego orzekł jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. S., która podniosła w nim, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, jej godności osobistej i ze szkodą dla jej dzieci. Skarżąca stwierdziła też, że decyzje organów są tendencyjne, a Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej traktuje ją niesprawiedliwie, co jej zdaniem spowodowane jest tym, iż domaga się wyjaśnień w swoich sprawach, pisze skargi na pracowników oraz domaga się dostępu do akt. Skarżąca przytoczyła ponadto przepis art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz złożyła wniosek o rozpatrzenie tych odwołań na rozprawie jawnej z jej udziałem. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest po raz drugi, albowiem decyzją z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r., wskazując na konieczność należytego uzasadnienia decyzji tak aby odpowiadała ona wymogom procedury administracyjnej oraz wskazało na wadę decyzji polegającej na braku oznaczeniu adresata decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji z dnia [...] 2010 r. w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy odpowiada decyzji poprzedniej, jednakże organ usunął wady, które były powodem uchylenia decyzji poprzedniej, a mianowicie oznaczył adresata decyzji i w sposób należyty ją uzasadnił. W sprawie niniejszej, w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 18 grudnia 2009 r., organ wskazał, że skarżąca J. S. prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe w którego skład wchodzi skarżąca oraz czworo dzieci, a ustalony dochód w miesiącu listopadzie 2009 r. wyniósł 1 483,00 zł miesięcznie, co dało kwotę 296,60 zł na osobę miesięcznie, a zatem spełniony został warunek – nie przekroczenia kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniało przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyliczył i wskazał dochody rodziny skarżącej na miesiąc listopad 2009 r. zaś organ odwoławczy w całości zaakceptował dokonane wyliczenie i przyjął je jako ustalony stan faktyczny w zakresie dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w listopadzie 2009 r. Wprawdzie skarżąca w swoim odwołaniu stwierdziła, że "w miesiącu styczniu nie miała żadnych dochodów oprócz zasiłku rodzinnego", ale okoliczność ta nie ma wpływu na decyzję w niniejszej sprawie albowiem sprawa niniejsza została wszczęta z urzędu, a nadto istotne dla sprawy przyznania posiłków dla dzieci skarżącej mogłoby być tylko zwiększenie się jej dochodów w takim stopniu, że przekraczałyby one kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Odnosząc się zaś do formułowanych w odwołaniu zarzutów podnoszonych pod adresem organu wydającego decyzję stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości dotyczących ustaleń stanu faktycznego. W sprawie niniejszej wprawdzie uzasadnienie nie jest zbyt rozbudowane, jednakże mając na względzie fakt, że decyzja była dla skarżącej pozytywna - w ocenie organu odwoławczego - okoliczność ta nie może stanowić samoistnej podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów, w szczególności zaś do zacytowanego przez nią przepisu art. 17 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wskazał, że przepis ten określa zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym i do zadań tych należy m.in. udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym - jednakże jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - skarżąca z pewnością nie należy do tej kategorii osób o jakich stanowi powołany przez nią przepis prawa. Mając zaś na względzie liczbę wydanych w jej sprawie decyzji o przyznaniu kolejnych świadczeń, trudno uznać, zdaniem organu, za zasadne formułowane przez nią zarzuty pod adresem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie jawnej rozprawy z udziałem skarżącej organ stwierdził, że w sprawie mniejszej stan faktyczny sprawy ustalany jest w oparciu o dokumenty, a zatem nie ma potrzeby jej wyjaśnienia przy udziale świadków lub biegłych, ani też w drodze oględzin, nie ma również potrzeby uzgodnienia interesów stron albowiem stroną w sprawie jest tylko skarżąca. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie znalazł podstaw do uchylenie decyzji organu I instancji przyznającej skarżącej zasiłek celowy w wysokości, która przekracza o około 50 % wysokość średniego zasiłku przyznawany w tym okresie przez organ innym ubiegającym się osobom. Niezadowolenie skarżącej z wysokości udzielonej jej pomocy nie może stanowić samoistnej przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. S. Podniosła, że jest matką czwórki dzieci, bezrobotną, uczącą się w wieczorowym technikum uzupełniającym, aby podnieść swoje kwalifikacje zawodowe. Zdaniem skarżącej decyzje organu odwoławczego są tendencyjne i krzywdzące dla dzieci, ponieważ odmawia im się możliwości wyżywienia w dniu wolne od szkoły czy święta. Skarżąca podniosła, że wnosiła o dożywianie dzieci od poniedziałku do niedzieli, jednak nie wie dlaczego odmawia się dzieciom jedzenia w soboty i w niedziele oraz w czasie choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Stosownie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści powyższego przepisu wynika, że organ pomocy społecznej w tego rodzaju sprawach orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego, tj. że ma on zagwarantowaną ustawowo możliwość wyboru spośród dwóch lub kilku równowartościowych prawnie rozstrzygnięć. Działanie w ramach uznania nie oznacza jednakże dowolności, lecz jest ograniczone postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jak kryteriami zawartymi w przepisie wprowadzającym uznanie, jak i celami i zasadami ustawy w której ten przepis się znajduje, w tym wypadku celami i zasadami ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie sytuacji życiowej, dochodowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc Państwa. Wynika to z postanowień artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organy administracji publicznej do ustalenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a także z regulacji ustawy o pomocy społecznej (art. 8), która przyznanie określonych świadczeń uzależnia od spełnienia określonego kryterium dochodowego, wskazanego w ustawie. Niniejsze postępowanie, jak wynika z kontrolowanych decyzji, zostało prowadzone z urzędu. Zdaniem Sądu, w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie kontrolowanych decyzji, organy nie ustaliły jednakże w sposób nie budzący wątpliwości sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej, do czego obligują je postanowienia nie tylko art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ale i artykuły: 3, 4, i 8 ustawy o pomocy społecznej. Także i w tej sprawie do dochodu skarżącej organy zaliczyły świadczenia w postaci zasiłku celowego, którego w myśl art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie wlicza się do dochodu. Również sytuacja rodzina skarżącej nie została w sposób jednoznaczny ustalona. Z protokołu wywiadu środowiskowego z 18 grudnia 2009 r., stanowiącego swoisty środek dowodowy w tego rodzaju sprawach, wynika, że ojciec dzieci zamieszkuje w tym samym domu. Organ nie wskazał jednak, czy prowadzi on odrębne od skarżącej gospodarstwo domowe, a ma to znaczenie dla kwestii przyznania skarżącej adekwatnej do jej sytuacji pomocy. Nie jest także jednoznaczne komu to świadczenie zostało przyznane. Za miarodajne uznaje się zawsze rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu tym nie podano jednakże, że organ zasiłek celowy przyznaje J. S. pomimo, że decyzja ta skierowana jest do niej i na jej adres. Co najważniejsze, organy nie uzasadniły jakimi przesłankami kierowały się przyznając skarżącej zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może być uznane za wystarczające, zwłaszcza w przypadku decyzji uznaniowej, przytoczenie jedynie treści przepisu art. 39 i enigmatyczne stwierdzenie, iż pomoc nie została przyznana z programu dożywiania lecz z ustawy o pomocy społecznej, bowiem skarżąca tylko taką pomoc akceptuje. Jeżeli pomoc społeczna jest instytucją służącą przezwyciężeniu trudności osób i ich rodzin, w jakich się znaleźli i których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, to organy zobowiązane były ustalić w sposób jednoznaczny, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżąca wraz z rodziną, wymaga udzielenia jej pomocy, wskazując przy tym w jakim obszarze, z uwagi na tą sytuację pomoc ta jest niezbędna, i w jakiej formie. Innymi słowy organy winny wykazać, że zaspokojenie potrzeby bytowej, które zostanie sfinansowane z budżetu Państwa, jest w świetle sytuacji skarżącej niezbędne. Skoro organy tego nie uczyniły w sposób przekonywujący, podając okoliczności za tym przemawiające oraz kryteria jakimi się kierowały przyznając skarżącej to świadczenie, a do czego zobowiązywały je postanowienia artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., ale i zasady oraz cele ustawy o pomocy społecznej (art. 3, i 4, 8 ustawy o pomocy społecznej), to decyzje obu organów nie mogły zostać uznane za prawidłowe, pozbawione cechy dowolności i pozostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, doszło bowiem do uchybień wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale i przepisom prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy – artykułom: 3, 4, 8 i 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Trafnie, z czym należy się w pełni zgodzić, stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, że : "uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym" (wyrok NSA z 19 marca 1981 r.; sygn. akt SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji za naruszające przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.